3.3.2. Место и роль муниципальной службы в системе публичной службы Российской Федерации

Проблемы, стоящие сегодня перед Россией, чрезвычайно сложны и многообразны. Одной из наиболее важных в современном демократическом развитии российского государства и общества является создание эффективной и действенной системы местного самоуправления.

Общепризнанное понятие местного самоуправления отражено в Европейской Хартии местного самоуправления, которая была ратифицирована Россией 11 марта 1998 года и стала, таким образом, частью российской правовой системы. Согласно ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления (местных сообществ) регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»⁵⁵.

Приведенное определение — итог многовековой исторической практики организации общественной жизни на муниципальном уровне, итог поиска такой системы публичного управления, которая наиболее адекватна интересам местных сообществ и общенациональным интересам государства, получающего в рамках такой системы возможность наиболее эффективно использовать свои полномочия, переложив часть своих функций на муниципальный уровень.

Здесь уместно привести высказывание Алексиса де Токвиля, который доказывает необходимость децентрализации власти: «центральная власть, какой бы просвещенной она не представлялась, не в состоянии охватить все частности жизни великого народа. Она не может этого сделать потому, что подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей. Когда такая власть стремится своими силами создать и привести в действие бесчисленное множество различных общественных механизмов, она должна либо довольствоваться весьма неполными результатами, либо ее усилия будут тщетны»⁵⁶.

На протяжении всей истории российской государственности прослеживается процесс сочетания централизованного управления и территориального (регионального и местного) самоуправления, что объясняется значительной пространственной протяженностью России и объективной востребованностью включения самоуправленческих начал в публичное управление. По мнению И. В. Выдрина, «история местного самоуправления — это история поиска оптимальной, эффективной модели руководства страной, при которой провинция как можно лучше будет удовлетворять интересам центра»⁵⁷. Характерным обстоятельством является то, что государство, особенно в кризисные периоды своего развития, сознательно шло на возрождение самоуправления в той или иной форме и степени с целью сохранения целостности российской державы. Периоды усиления и ослабления централизации, сменяющие друг друга на протяжении российской истории, доказывают всеобщую цикличность социальных процессов, открытую современной общественной наукой в лице таких ее представителей, как А. Тойнби, П. Сорокин. По поэтическому выражению П. Сорокина, «великая симфония социальной жизни “исчисляется” множеством раздельных процессов, каждый из которых течет волнообразно, сменяется в пространстве и времени»⁵⁸. При этом циклы означают не полное повторение, а новое воплощение лежащих в их основе принципов.

Жизнеспособность человеческого социума возможна лишь при условии, что все его институты исправно выполняют свои функции. От институтов публичной (государственной и муниципальной) службы в развитых демократических странах во многом зависит нормальное функционирование и развитие гражданского общества. Однако движение по демократическому пути развития еще не означает, что российское общество сразу окажется в новом стабильном состоянии. Для этого потребуется еще немало сил и времени в отношении создания действенной и современной системы муниципального управления. В. Е. Чиркин справедливо отмечает, что в настоящее время происходит процесс становления «действительно “легитимного” субъекта местного самоуправления, как целостного структурированного местного гражданского сообщества, которое приобрело внутренние структуры и процедуры, благодаря которым стала возможной выработка воли местного сообщества»⁵⁹.

Концептуальное осмысление муниципальной службы как института публичной службы требует выяснения его природы, анализа истоков, коренящихся в самом гражданском обществе.

Не вдаваясь в историю понятия «гражданское общество» и учитывая его генетическую связь, прежде всего, с местным самоуправлением, подчеркнем, что в современном понимании этим термином обозначается форма добровольной самоорганизации конкретного человеческого сообщества, возникшая без давления со стороны государства как совокупность независимых общественных институтов (в том числе и института муниципальной службы), напрямую не подчиненных государству, но связанных с последним и оказывающих известное давление на политическую власть.

В этой связи можно выделить ряд признаков гражданского общества, которые помогут рельефнее понять природу института муниципальной службы. Среди них:

• наличие образовавшихся самодеятельных ассоциаций, озабоченных общественными интересами;

• относительная независимость от государства;

• гражданский характер деятельности общественных объединений, напрямую и непосредственно учитывающих социальный заказ;

• деятельность гражданских ассоциаций в общеправовых рамках государства и собственного нормативного регулирования;

• горизонтальность, добровольность и равноправие отношений.

К элементам гражданского общества, которое начало складываться в России с конца 80-х гг. XX века, следует отнести достаточно заметные его составляющие:

• формирование предпринимательского слоя как основы «среднего» класса;

• появление многопартийной системы, способствующей значительной активизации населения и развитию гражданских инициатив;

• возникновение собственно самодеятельных (не политических) объединений, добровольных общественных организаций социального характера, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях.

Процесс образования последних — несомненный показатель становления российского гражданского общества. Однако в результате двойной социальной деструкции, имевшей место в советское и постсоветское время, общество приобрело, да и сохраняет сейчас, довольно аморфный характер. В нем наряду с конструктивными инициативами и группами появилось большое число людей и групп с асоциальными устремлениями, анархистскими и криминальными установками. К счастью, они не определяют доминирующую тенденцию на развитие здорового самоуправления, хотя последнее пока оценивается населением как малоэффективное.

В отличие от государства гражданское общество не претендует на статус общественного института. Оно «изначально аморально и плюралистично, самоиронично и самокритично»⁶⁰.

Принципиально значимым для понимания гражданского общества является наличие местного самоуправления. Обеспечивая демократическую децентрализацию публичного управления, местное самоуправление представляет собой особый институт народовластия. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 6 октября 2003 года, понятие «местное самоуправление» определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, …самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций»⁶¹.

Государство стремится управлять обществом и тем самым навязывать ему свою волю, определять его судьбу. Самоуправление придает самостоятельность гражданскому обществу, предоставляет возможность ограничивать всевластие государства. Достигнув своей зрелости, гражданское общество становится способным не только ограничивать всевластие государства, но и ставить деятельность последнего под свой контроль.

По мнению В. Ю. Сморгуновой, «гражданское общество и является тем уникальным образованием, к которому сходятся все нити, соединяющие многообразные общественные взаимоотношения воедино и объединяющие людей в процессе воспроизводства этих социальных связей»⁶².

Иначе говоря, введение в исследовательский оборот понятия «гражданское общество» важно не только потому, что оно составляет центральный элемент цивилизованного правового поля. Гражданское общество, как реальное явление, выступает необходимым промежуточным звеном, без которого невозможно ни осмысление природы, ни появление самих институтов самоуправления публичной службы, возникающих на элементах свободного волеизъявления граждан и их инициатив.

Легко заметить, что институт публичной муниципальной службы возникает не на пустом месте, а является результатом длительного политико-правового и социального развития, где роль государства существенно меняется — общество «заставляет» его «делиться» властными полномочиями. Но при этом само государство снимает с себя часть неспецифической для него нагрузки, обретая в лице муниципальных органов своего помощника, который гораздо лучше «видит» и решает местные вопросы. Поэтому исследование института публичной муниципальной службы представляется определяющим и многогранным процессом в развитии системы местного самоуправления.

Важными представляются системный и институциональный подходы к исследованию различных проблем института публичной муниципальной службы.

Проблемы публичного управления в любой сфере общественной жизни обычно бывают настолько сложными, включают в себя такое множество разнонаправленных политических процессов и явлений, что необходимо воспользоваться системным подходом, адаптируя его основные принципы для жизни общества и для деятельности людей в нем.

Система муниципального управления с этой точки зрения является целостной системой в рамках института публичной муниципальной службы. Сама муниципальная служба также представляет собой социальную систему, предназначенную для оптимизации управленческих процессов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения: основные параметры и цели функционирования этой системы задаются государством при помощи политических решений⁶³. Система муниципальной службы спроектирована и создана самим человеком для достижения общеполезных целей в интересах местного сообщества.

Цели и интересы системы муниципальной службы должны соотноситься с целями и интересами населения соответствующего муниципального образования. Система также должна иметь свойство инвариантности, которое представляет собой отдельные постоянные величины системы, придающие ей устойчивость и качественную определенность. Законодательство устанавливает устойчивые блоки, которые при развитии системы будут оставаться неизменными: оно строит модель и параметры системы, устанавливает иерархичность ее элементов.

Можно выделить несколько интегративных связей, присущих системе местного самоуправления и муниципального управления:

• связь элементов с интересами населения, то есть целевая направленность и содержательная функция элементов системы обусловлены исключительно интересами и потребностями населения;

• связь сферы приложения интересов населения и инфраструктуры соответствующих муниципальных образований;

• внутренние интегративные связи между элементами системы муниципального управления и участками применения.

Итак, институт публичной муниципальной службы находится в процессе становления и проявляет структурообразующие свойства. А в своей завершающей стадии — комплексного социально-правового формирования института — будет приобретать все большую устойчивость; законодательным путем будет придаваться дополнительная твердость наиболее полезным ее свойствам, с тем, чтобы в будущем они оставались неизменными и были способны к максимально действенному муниципальному управлению в регионах России.

Г. П. Зинченко предлагает «институциональный подход, используемый при разработке концепции государственной и муниципальной службы»⁶⁴.

Институциональный подход является одной из антитез философской дилеммы «Я — не-Я». Однако и в философской, и в политологической теории необходимо полагать не только их различия, противоположности, но и тождество в общей субстанции социальной общественной жизни. Институт служит средством структурации социальной человеческой жизни, представляет собой основополагающую структуру общества. Любая структура поддерживает устойчивость процесса, его воспроизводимость, запечатлевает определенные фазы, связи, направления. Причем в процессе структурации социальной жизни участвуют и индивид, и общество — «случайный индивид» и «общественный субъект». Институт является структурой, относящейся и к человеку, и к обществу.

Институционализм как метод исследования политических процессов и фактов в настоящее время претерпел в своем развитии серьезные изменения, выразившиеся в значительном расширении исследовательского поля, где его применение эффективно и в интегрировании, в собственном аналитическом багаже не только формально-юридических сторон, но и социокультурных, поведенческих аспектов.

Возникнув в Западной Европе во 2-й половине XIX в., институционализм прошел путь от «традиционного» к «новому». В середине XX в. произошла его модернизация, которая заключалась в переносе акцентов при исследовании институтов. Традиционный институционализм концентрирует внимание на «общесоциальных» институтах, а затем уже на государственных; модернизированный институционализм исходит из обратной логики. В конце XX в. складывается новая модификация институционализма — «неоинституционализм», который основывается на трех аналитических подходах: историческом институционализме, институционализме рационального выбора и социологическом институционализме⁶⁵.

При этом все перечисленные подходы имеют свои преимущества в конкретной ситуации, ни один из них не является главенствующим. Поэтому наиболее перспективным представляется обмен между школами, ибо информация и подходы, заложенные в них, показывают различные возможности влияния институтов на поведение индивидов и таким образом институциональная характеристика предполагает рассмотрение явления в первую очередь с организационно-формальной, а затем — с содержательно-функциональной стороны.

Муниципальная служба в России в настоящее время находится в процессе институционализации; недостаточно четко определены цели института, статусно-ролевая структура, механизм нормативного регулирования во многом несовершенен. Не проявились в полной мере такие институциональные признаки, как установки и образцы поведения чиновников, кодекс их деятельности, идеология и др. Институциональный подход к исследованию позволяет очертить весьма сложные вопросы для изучения: выявить цели и функции, свойственные административным учреждениям; определить управленческие и другие функции, а также нормы, влияющих на функционирование этой службы; механизм функционирования муниципальных учреждений и механизм подключения человека к структурам муниципальной службы.

Муниципальная служба существовала в обществе в том или ином виде там, где существовало местное самоуправление, однако ранее она не была четко регламентирована и оставалась в рамках государственной службы.

Можно сказать, что понятие «муниципальная служба» сравнительно новое для нашего российского законодательства. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа, понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, так как в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти — местных советов и исполнительных комитетов — являлись государственными служащими. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года также не использовал понятие «муниципальная служба»⁶⁶. Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду, муниципальный служащий — это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вслед за ней Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года⁶⁷, разграничил государственную службу и муниципальную. Этот период можно считать зарождением института муниципальной службы в его сегодняшнем понимании и толковании.

Муниципальная служба учреждается в рамках местного самоуправления и является его неотъемлемой частью, а следовательно, необходимым инструментом в рамках построения правового, демократического государства и гражданского общества. Институт муниципальной службы в развитых демократических странах является сложной социальной системой, которой присущи такие черты, как многоаспектность, неоднозначность, противоречивость и динамизм различных взаимосвязанных процессов. Муниципальная служба как политический институт — устойчивый комплекс системы ценностей, установок, традиций, норм права, организационных структур и собственной организационной культуры.

Муниципальная служба является сложным институтом и в политическом аспекте представляет собой профессиональное осуществление служащими органов местного самоуправления общественно-полезной деятельности. Муниципальная служба в правовом аспекте может быть определена как юридическое установление служебных отношений, при реализации которых достигается практическое выполнение должностных обязанностей и полномочий служащих. Этот институт можно описать как систему правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации системы муниципальной службы, формирования статуса муниципальных служащих, гарантий и процедур его реализации (выполнение служащими своих должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения муниципальной службы.

Современная муниципальная служба выступает особым объективным феноменом, специфическим институциональным образованием, в этом своем качестве она способна решать стоящие перед ней задачи, главной из которых является обеспечение самостоятельности решения населением вопросов местного значения.

Значимость муниципального уровня управления определяется близостью к населению и поэтому возможностью действительного учета его конкретной специфики, что определяет главный критерий муниципальной службы — клиентский ориентир на оказание услуг населению. Клиентская ориентация муниципальной службы предполагает ее направленность на оказание публичных услуг по обеспечению жизнедеятельности граждан, ориентированность на удовлетворение основных жизненных потребностей и интересов жителей муниципальных образований. Сущность клиентской ориентации составляют публичные отношения в процессе взаимодействия муниципальной службы с другими социальными деятелями (социальными общностями, группами, организациями). Их взаимодействие необходимо в качестве важного условия функционирования всего общества как политической системы.

Взаимоотношения населения муниципального образования и института публичной муниципальной службы могут быть построены по двум моделям взаимозависимости, с нашей точки зрения можно выделить, по крайней мере, два вида отношений.

1. В рамках понятия «клиентская ориентация муниципальной службы» муниципальные служащие являются поставщиками услуг, обеспечивают жителей качественными услугами; они обязаны на профессиональной основе реализовывать задачи, функции, полномочия местного самоуправления в интересах населения муниципального образования. В этом случае жители выступают потребителями публичных услуг; они доверяют (делегируют) публичным (муниципальным) служащим сферу оказания услуг. Население является клиентами, пользователями услуг.

На первый взгляд, тезис о клиентской ориентации муниципальной службы противоречит тезису о самоуправленческой сущности муниципальной службы, которая должна предполагать главенствующее положение населения муниципального образования относительно органов местного самоуправления. С нашей точки зрения, самоуправленческая модель должна применяться ко всему местному самоуправлению, а клиентская ориентация действовать в рамках института публичной муниципальной службы. Ее следует рассматривать как ориентацию поручительскую с точки зрения определения последней в древнеримском законодательстве (mandatum, от «ex officio atque amicitia» — из общественного долга и дружбы)⁶⁸. В этом случае публичные (муниципальные) служащие (поверенные, мандатарии) принимают на себя безвозмездное исполнение обязательства перед доверителями (мандатами), которыми являются жители муниципального образования.

2. Взаимоотношения между местными органами власти и населением муниципального образования возможны с точки зрения понимания «клиентов» по древнеримскому значению этого понятия, когда отдельные граждане (жители) отдаются под покровительство патрона (в муниципальной службе это служащие органов местного самоуправления). В данном случае возникают отношения, где органы местного самоуправления имеют главенствующее значение, а жители подчинены им полностью во всем.

Здесь клиентская ориентация перерастает в патерналистскую (от лат. paternitas — отцовство). При таком виде отношений население муниципального образования занимает подчиненное положение, а органы местного самоуправления выступают покровителями (патронами), предоставляют «социальные и экономические гарантии в обмен на получение поддержки и сохранение лояльности, сопровождаемых ограничением свободы выбора для покровительствуемых индивидов (социальных групп)»⁶⁹. Патерналистская ориентация прямо противоречит клиентской. Однако понятие «патернализм» может рассматриваться как деятельность с позиций «отеческой заботы» по отношению к слоям и группам, менее защищенным в социальном и экономическом плане.

В сущности, советская система организации власти была патерналистской, а с учетом того, что муниципальная служба была частью государственной, до сих пор в сознании населения она воспринимается в некоторой степени как патерналистская. Поэтому в настоящее время можно говорить о том, что клиентская ориентация еще не сложилась полностью, и это является показателем незавершенности процесса институционализации муниципальной службы.

По мнению Г. В. Барабашева, сегодня «муниципальная служба представляет собой социальную организацию, выполняющую специфическую функцию управления обществом, и понять механизм работы этой организации невозможно исключительно в рамках иституционального подхода. Требуется выявить особенности построения административных органов, принципы и начала их деятельности»⁷⁰.

На функционирование любого института оказывают влияние определенные внутренние и внешние условия. Институциональный аспект анализа института муниципальной службы требует выяснения социальных условий ее функционирования. К объективным факторам можно отнести политические структуры, рынок, группы давления и культурную среду.

Факторы микросреды влияют на условия деятельности чиновников в рамках муниципальных структур. Сама природа публичного управления создает модели, которые способны руководить данными процессами. Муниципальная служба представляет собой модель публичного управления, в которой стихийные механизмы самоорганизации дополняются прогностическими возможностями сознательных способов организации общественной жизни. Для такой «управляющей» системы определяющими являются не цели, а социальные ресурсы. Она акцентирует свое внимание на взаимодействии элементов «управляемой» системы, допускает, что они сами порождают и проблемы, и способы их разрешения.

Система государственного и муниципального управления в качестве стратегических ориентиров ставит не «идеальное общество» (социалистическое или капиталистическое), а «реальное общество», поскольку именно в нем можно найти ресурсы для развития. Ведь законы государства и постановления его органов управления создаются и принимаются для того, чтобы исправить недостатки стихийных процессов самоорганизации, скорректировать и сориентировать социальные действия на максимальное использование потенциальных возможностей социума⁷¹.

Рассмотренная выше проблема формирования института публичной муниципальной службы обусловлена особенностями гражданского общества. Одна из них состоит в том, что публичная муниципальная служба может рассматриваться в двух смыслах: широком и узком. В широком смысле публичная муниципальная служба может трактоваться как социальная, граждански значимая деятельность, являющаяся средством обеспечения иных видов общественно полезной деятельности (как связанной с производством материальных благ, так и не связанной с этой функцией). Рассмотрение муниципальной службы в этом смысле расширяет проблему и касается вопросов замещения и сферы деятельности выборных муниципальных должностей. Прежде всего, глав муниципального образования, а также иных лиц, состоящих в штате органов местного самоуправления, которые в соответствии с законом не относятся к категории муниципальных служащих (ст. 1, 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»)⁷². Однако, рассмотрение муниципальной службы в широком смысле является самостоятельной проблемой и выходит за рамки данного исследования.

Предметом же нашего исследования выступает институт публичной муниципальной службы в узком смысле, входящий в систему публичной службы РФ, действующий в рамках легального (установленного законом) определения.

Таким образом, институт публичной муниципальной службы выступает как самостоятельный вид публичной службы, который требует скорейшего реформирования в связи с принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁷³.

Очевидно, первейшей задачей должна стать разработка политико-правового механизма, обеспечивающего соответствие законодательства субъекта федерации федеральным законам, дабы исключить региональный произвол и самодеятельность местных руководителей.

Нужно, наконец, осознать, что принципы муниципального строительства и организации публичной муниципальной службы должны быть едины для всех субъектов федерации. Своеобразие же может и должно иметь место лишь в моделях организации муниципальных органов.

Наконец, следует предусмотреть ответственность как органов местного самоуправления перед населением и государством за своевременность и качество осуществления муниципальной реформы, так и ответственность самого государства за просчеты в осуществлении этих реформ. Тогда баланс ветвей власти будет установлен.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, муниципальная служба может рассматриваться как политический институт публичной службы, имеющий целью выполнение определенных функций и поставленных перед ним задач, имеющий социальные роли и рамки, а также располагающий санкциями в отношении лиц, связанных с институционализированными действиями. С политико-правовых позиций эту службу можно определить как совокупность норм, ролей, предписаний, образцов поведения и специальных учреждений (городских, районных администраций, муниципальных служб в иных (по отраслям) исполнительных органах местного самоуправления, муниципальной службы в представительном органе местного самоуправления — городской, сельский совет) и систему контроля со стороны общества и государства.

Во-вторых, основной сферой деятельности муниципальной службы как политического института публичной службы станет клиентская ориентация, которую можно описать как направленность указанной службы на оказание публичных услуг населению, повышение уровня и качества жизни населения муниципального образования.

Таким образом, муниципальная служба будет регулировать общественную жизнь посредством решения вопросов местного значения в пределах компетенции муниципального органа, с помощью этой публичной службы будут реализованы жизненно важные для населения данной территории и для всего общества в целом функции и общественные интересы.