3.3.1. Государственная служба как элемент системы публичной службы Российской Федерации

Концепция публичной службы как института ведения публичных дел, иначе, государственных дел, восходит к римской традиции понимания демократического государства как республики, то есть как государства, являющегося делом всего народа, а не только его руководителя, как это имеет место в монархическом или отчасти авторитарном государстве. Государственная служба по самому своему названию производна от понятия «государство» и от доступной народу государственной идеи, воплощаемой им в определенном типе государственности.

В понятии республики уже заложен, как это следует из латинского перевода соответствующего словосочетания, смысл формы публичного управления. Res publica — общее дело, общественное дело; государство, республика⁴². Буквально говоря, республика, есть дело (Res) общественное (publica). He следует считать, что это некое новотолкование, возникшее из современного перевода с латыни. До нас дошли тексты именно с таким смыслом понятий. Весьма выразительна пословица «Res publica est res populi» (Республика является делом народа)⁴³. Русская либеральная мысль XIX века в теории государства как публичного дела видела его смысл, вскрывая римские истоки этой концепции. Известный государствовед Б. Н. Чичерин цитировал Цицерона, который в знаменитом трактате «О республике» (25, 39) приводил слова римского полководца Публия Корнелия Сципиона Африкана: «Итак, сказал Африкан, республика есть дело народа»⁴⁴.

Древнеримское понятие дела, обозначаемое латинским res, вполне соответствуют российскому юридическому понятию, во-первых, судебного дела, поскольку имеется латинский термин res judicata (решенное дело) и латинскому принципу гражданского права: Res judicata pro veritate habetur (Судебное решение должно приниматься за истину)⁴⁵. Кроме того, понятие дела (Res) использовалось латинянами и в более широком смысле, подобно тому, как применяется понятие дела в современном юридическом языке — Res nostra agitur (Дело идет о нас, дело касается нас)⁴⁶.

Соответственно этому, исторически первичному пониманию государства мы в современности имеем продолжающее романскую традицию закрепление права народа на участие в управлении делами государства. Данная норма нашла отражение в Конституции Российской Федерации, но прежде этого она получила международное правовое закрепление в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, ст. 25: «Каждый гражданин должен иметь, без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; с) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе»⁴⁷.

Разведение регуляции института выборной власти и государственной службы по двум различным частям нормы указывает на различие этих институтов как форм участия граждан в исполнении функций по ведению государственных дел. Ведение государственных дел устанавливается как общая для институтов выборной власти и государственной службы функция, на участие в исполнении которой имеет право каждый гражданин. Данный Пакт связывает государство обязанностью обеспечивать эту возможность участия в ведении государственных дел как равную возможность граждан без ограничений «в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального и социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства», установленных второй статьей настоящего Пакта.

Таким образом, основываясь на нормах данного Пакта, понятие государственной службы следует определять как институт равнодоступного и непосредственного участия граждан в ведении общественных дел.

Подчеркиваем, что именно часть «а» статьи 25-й Пакта устанавливает право граждан в статусе государственных служащих принимать непосредственное участие в ведении общественных или публичных дел.

Такое толкование может рассматриваться как содержащее неразрешимое ни логически, ни практически противоречие, если не видеть разграничения между самими категориями публичных дел, подразделяющихся на политические и административные. Имеется в виду понимание политики как реализации свободы в области созидания нового права — публичного либо нового частного права. В таком случае административные публичные дела являются делами по реализации установленного законодателем нового государственного или частного права. Будет неправомерным толковать право публичных (государственных) служащих на управление делами государства как некое их профессиональное и первичное право, как субъективное право, иначе - как служебное право. Здесь совершенно иное соотношение. Первичным и субъективным правом ведения публичных дел обладает гражданская нация как единоправный публично-правовой субъект государства, иначе — народ. Избранные лица, равным образом и публичные (государственные) служащие, осуществляя функции по ведению государственных дел, реализуют не свое собственное, субъективное право, а совокупное право всех граждан государства, выступающих в качестве доверителей своего публичного права как естественного права учредителя государства — народа. Это никак не означает доверения этого суверенного права отдельным государственным органам и институтам. В нашем случае таким субъектом публичного права становится государство, представляющее своего учредителя — российский многонациональный народ, его конституционного законодателя, суверена.

Этим самым утверждается положение о связанности воли правительства волей народа, которое имеет свое международное юридическое закрепление в таком основополагающем документе демократии, как Всеобщая декларация прав человека, которую совокупно с рядом других универсальных международных документов можно вполне назвать всемирной конституцией международного демократического права, устанавливающей многообразные обязанности государства в отношении граждан. Статья 21 Декларации гласит: «1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. 2. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране. 3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны производиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм обеспечивающих свободу голосования»⁴⁸.

Выделенные нами формулировки имеют политико-правовой смысл в русском языке, поскольку согласно ст. 31 вышеприведенной Декларации и ст. 53 настоящего Пакта его английский, испанский, китайский, русский и французский тексты равно аутентичны.

Так, институт участия граждан в ведении публичных дел, установленный вышеприведенным Пактом, в Декларации получил развитие в виде института участия граждан в управлении страной. Институт ведения публичных дел публичными (государственными) служащими стал соединен с институтом политического управления через посредство института участия гражданина в публичных делах государства. Г. В. Атаманчук справедливо ставит институт участия в основу определения и концепции публичной (государственной) службы. Он пишет: «Государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе»⁴⁹.

Вместе с тем институт участия граждан в управлении страной есть иной и более конкретный институт, нежели институт участия в осуществлении государственной власти. Институт ведения публичных дел, включая в себя в качестве под институтов разрешение государственных дел, равным образом участие в политическом управлении страной, как и институт правительства, составляет содержание более обширного института исполнительной власти, ведение дел которой обеспечивается публичной (государственной) службой. Строго говоря, данная служба осуществляет ведение публичных дел не только в исполнительной власти, но и в законодательной, и судебной. Однако в этих последних случаях она не совершает функций по разрешению государственных дел. Равным образом, управляя публичными делами во всех разделениях публичной власти, публичная (государственная) служба занимается публичным управлением лишь в системе исполнительной власти, непосредственно взаимодействуя и обеспечивая деятельность правительства, как в политическом, так и в административном аспектах.

Российский конституционный законодатель практически отождествил эти институты. В результате большей общности институт публичного управления поглотил более частный, но и более конкретный. С одной стороны, Конституцией России (ст. 3, ч. 2) устанавливается: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». С другой - ст. 32, ч. 1 гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей»⁵⁰.

Конечно, то, в каких политико-правовых формах конкретный народ осуществляет свое общее или общественное дело республики, право этого народа.

Строго говоря, ст. 1 Конституции России не устанавливает, что «Российская Федерация — Россия» является республикой, в ней говорится иное, что она «есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления»⁵¹.

Таким образом, определяется состав функций государственной службы Российской Федерации перед народом по ведению его государственных, иначе — публичных дел. С другой стороны, обязанности государства связывают институт государственной службы с персональной формой участия граждан в ведении государственных, более широко — публичных или общих дел народа. Конституция Российской Федерация трактует этот институт шире приведенных норм международного права, как институт процессуального порядка реализации функций государства. Это позволяет ставить проблемы государственной службы России именно как публичного права, в его аспектах именно как права и его реализации посредством профессионально-функционального института публичной службы.

Исполнение таких функций и обязанностей государства перед учредившим его народом образует политико-правовую основу квалификации государства как демократического и его службы именно как публичной службы. Государственная служба как публичная есть не только право каждого гражданина на замещение государственных административных должностей, но и право народа как суверена демократического государства на профессиональное ведение его публичных дел как общего дела всего народа.

Вообще публичное управление как право ведение общих дел народа имеет три основных модуса:

• право народа на общие дела или публичные дела;

• право народа на публичные политико-правовые институты государства, аппарата публичного управления и публичные службы как системы материальных и процессуальных институтов разрешения общих дел;

• право народа на участие в ведении (в форме публичной службы) и разрешении (в форме публичной власти) публичных дел как общих дел народа.

Эта предлагаемая автором постановка концепции публичной службы как права публичного управления, конечно, нуждается еще в многообразных исследованиях и содержит в себе явные противоречия, свойственные всякому новому процессу, в отличие от противоречий, неявных и скрытых, свойственных зрелому состоянию развития любого субъекта, будь то человеческая личность или общественный институт.

Публичная (государственная) служба в демократических странах Западной Европы регулируется политико-правовыми нормами в трех разделениях. Во-первых, регулируется как равное право каждого гражданина на замещение публичных должностей. Во-вторых, как право публичных (государственных) служащих на создание профессионального сообщества в форме соответствующих союзов. И, в-третьих, как право политико-правового института контроля союза публичных служащих за назначениями на вакантные должности в органах публичной власти в интересах обеспечения профессионального и статусного характера службы⁵². Наконец, в-четвертых, как право государства на управление публичной службой в целом, реализуемое посредством специального ведомства.

Таким образом, государства романо-германской правовой традиции, которой, как известно, издревле придерживается и Россия, обеспечивают единство и общенациональный характер права публичного управления через публично-правовые императивы.

Исходя из этого, можно определить, что публичная (государственная) служба в Российской Федерации должна иметь многоцелевой функционально-деятельностный характер, обеспечивающий исполнение всего объема полномочий структур публичного аппарата управления. Выполнение данной службой многочисленных и разнообразных задач и функций является основанием ее структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной государственно-служебной деятельности. Эта деятельность призвана обеспечивать реализацию государственно-управленческих задач и функций, присущих органам публичной власти. Публичные органы власти по современному российскому законодательству являются единственной организационной формой осуществления публичной (государственной) службы. Дифференциация публичных органов по предмету их ведения, то есть по объему и структуре реализуемых публично-властных полномочий и компетенции по отраслям и сферам публичной деятельности, создает основу для разделения публичной государственной службы на виды.

Вопрос о видах публичной государственной службы Российской Федерации приобретает значение именно по причине многообразия публично-служебной деятельности, что связано с проблемой модернизации и повышения эффективности государственной службы России в процессе ее совершенствования. Понимание этого вопроса необходимо, прежде всего, для уяснения сложившейся структуры современной государственной службы Российской Федерации, а также задач ее оптимизации в целях приведения в соответствие с основополагающими принципами системного единства, рациональной организации, политико-правовой типичности.

Современная государственная служба Российской Федерации как деятельность по исполнению государственных задач и функций существуют в государственных органах различных организационно-правовых форм с различной организационной структурой. При этом они могут видоизменяться в результате преобразований, реорганизации, межсистемных, внутриорганизационных перемещений и т.п. Причем от принадлежности государственного органа к тому или иному виду законодательной, исполнительной или судебной государственно-властной деятельности производно и название той государственной службы, которая в них организуется и функционирует. Собственное же наименование государственного органа, будь то Федеральное собрание, Конституционный или арбитражный суд, равно как и министерство, служба или агентство значения не имеет.

В данный период государственная служба Российской Федерации имеет многоплановую структуру, определяемую:

а) федеративным административно-государственным устройством;

б) функционально-видовыми особенностями деятельности государственных органов.

По условию «а» структура государственной службы включает два равноправных по предметам совместного ведения горизонтально-видовых уровня: федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ, и государственную службу субъектов РФ (субъектную), находящуюся в их ведении (п. «т» ст. 71, ст. 72, 73, 76-78 Конституции РФ, ч. 3 ст. 2 ФЗ « О системе государственной службы РФ»). Можно было бы назвать также близкий по смыслу деятельности примыкающий к ним уровень муниципальной службы, но действующим законодательством она выведена за рамки государственной службы.

По условию «б» образуется вертикально-видовой уровень структуры государственной службы РФ. Организуемая в государственных органах по сферам и отраслям государственной власти и управления государственная служба подразделена на гражданскую, военную и правоохранительную (См. схему). Многофункциональность и специфическая обособленность деятельности государственных органов предполагает основания, по которым могут быть выделены и различные подвиды государственной службы, которые к настоящему времени сложились или находятся в стадии формирования. Им свойственны особые функции, внутриотраслевое своеобразие и компетенция, реализация которых осуществляется отдельными государственными органами в законодательно установленном порядке.

По принципу разделения власти, то есть в зависимости от вида публичной власти, в органах которой замещают должности публичные государственные служащие, можно различать публичную государственную службу:

• представительной (законодательной) власти, называемую парламентской;

• исполнительной власти, называемую правительственной, то есть осуществляемую в аппарате правительства и органах исполнительной власти по сферам государственного регулирования (управления);

• судебной власти, называемую судебной, то есть осуществляемую в аппаратах судов всех инстанций.

Вне этих органов публичной власти остается публичная государственная служба в органах прокуратуры, так как ее принадлежность к той или иной ветви власти представляется проблематичной. Механическое же включение статей о прокуратуре в главу «Судебная власть» ныне действующей Конституции РФ произошло скорее по юридико-техническим причинам, а потому не имеет концептуально-правового обоснования.

Характерной особенностью в функционировании видов публичной государственной службы России должно стать различия в компетенции и предметах ведения государственных органов, то есть в содержании публично-властных функций, обеспечиваемых государственно-служебной деятельностью.

Общая или общеадминистративная (управленческая) публичная государственная служба — это служба в органах публичной власти общей компетенции, то есть в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому подвиду можно отнести:

• президентскую государственную службу в Администрации Президента РФ, в том числе в аппаратах Совета Безопасности, представителей Президента РФ; в администрациях глав субъектов РФ;

• парламентскую государственную службу в аппаратах палат Федерального собрания РФ (в Совете Федерации и Государственной думе); в аппаратах законодательных собраний субъектов РФ);

• правительственную государственную службу в Аппарате Правительства РФ; в аппаратах правительств субъектов РФ;

а также:

• исполнительную государственную службу в федеральных органах исполнительной власти субъектов РФ, регулирующих различные сферы деятельности: социальную (Минобрнауки, Агентство по культуре, Агентство по спорту и др.), инфраструктуру (Минтранс, Агентство по связи и др.), сельское хозяйство (Минсельхоз) и т.д. Исполнительная государственная служба, названная так условно, бесспорно, является составной частью правительственной государственной службы. Она организуется и осуществляется с непременным учетом функционального многообразия отраслевой специфики сфер государственной деятельности.

Специализированная публичная государственная служба — это реализация особо установленных полномочий публичными служащими соответствующей профессиональной специализации, исполняющими должностные обязанности в государственных органах, имеющими особую (специальную) компетенцию, как правило, для регулирования преимущественно однородной деятельности (по соответствующим предметам ведения). Специализированная публичная государственная служба выделяется как вид гражданской государственной службы в зависимости от функциональной специфики и особенностей компетенции соответствующих государственных органов, а также необходимого специального профессионального образования для исполнения полномочий по соответствующим государственным должностям государственной службы (ст. 12 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»). К специализированным видам государственной службы относятся такие, которые по своему предметно-деятельностному содержанию отличаются рядом характерных особенностей. Эти особенности отражают профессиональную специализацию государственно-служебной деятельности по реализации задач и функций, возложенных на специально образованный для этих целей государственный орган. Специализация государственно-служебной деятельности определяется в зависимости от функциональных особенностей государственного органа, особенностей предмета ведения и специальной профессионально-образовательной квалификации государственных служащих, необходимой для реализации их должностных правомочий, и компетенции, установленной для данного государственного органа. Такие государственные органы образуются специальными законами, и в соответствии с особым правовым регулированием организуется и функционирует государственная служба специализированных видов. К таким видам государственной службы, согласно действующему законодательству и сложившейся системе государственных органов, можно отнести:

• дипломатическую государственную службу (МИД);

• налоговую государственную службу (ГНС);

• правозащитную государственную службу (в аппарате Уполномоченного по правам человека);

• контрольно-надзорную государственную службу (в контрольно-надзорных государственных органах: Счетной палате, Министерстве по антимонопольной политике, Госгортехнадзоре, других службах федерального контроля и надзора транспорта, связи, различных инспекциях и т.д., сотрудники которых, в силу служебных обязанностей, соприкасаются с населением, взаимодействуют с должностными лицами и другими представителями предприятий, учреждений и организаций, осуществляют специальные контрольно-надзорные функции, являясь представителями власти);

• финансово-кредитную государственную службу (в финансово-кредитных государственных органах: Центральном банке РФ, Федеральном казначействе, госбанках субъектов РФ);

• избирательную государственную службу (в аппаратах избирательных комиссий: ЦИК РФ, избирательных комиссиях субъектов РФ);

• альтернативную гражданскую службу, предусмотренную в соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 59)⁵³.

Специальные функции и специальная компетенция присущи также уполномоченным государственным органам, которые призваны заниматься правоохранительной деятельностью. Она осуществляется путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неукоснительном соблюдении законодательно установленных порядка, правил и процедур. Именно на такие органы возложены задачи обеспечения законности и сохранения правопорядка. В широко распространенной литературе и разговорной речи их нередко называют спецорганами или компетентными органами, а службу в них — спецслужбой. Государственная служба в правоохранительных органах, называемая правоохранительной, осуществляется на должностях, учрежденных:

• в аппаратах органов суда (Конституционный суд РФ, арбитражные суды, суды общей юрисдикции, в том числе и военные, всех инстанций) — судебная государственная служба;

• в органах прокуратуры в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах, входящих в систему прокуратуры по Конституции РФ (ст. 129) и закону о прокуратуре (ст. 11) — прокурорская государственная служба;

• в органах внутренних дел — в милиции (МВД) — милицейская государственная служба;

• в органах налоговой полиции (ФСНП) — налогово-полицейская государственная служба;

• в таможенных органах (ГТК) — таможенная государственная служба;

• в органах федеральной службы безопасности (ФСБ) –государственная служба безопасности;

• в органах службы внешней разведки (СВР) — разведывательная государственная служба;

• в органах юстиции (Минюсте, органах и подразделениях, входящих в его систем) — государственная служба юстиции;

• в госнотариате (государственных нотариальных конторах) — нотариальная государственная служба.

Правоохранительная и военная службы во многих отношения близки и имеют общую специфику, что отражено в действующем российском законодательстве о соответствующих государственных органах. По этим основаниям государственная служба в правоохранительных и военных органах может быть отнесена к обоим видам государственной службы. Так, офицеры, находящиеся на службе во внутренних войсках, выполняют правоохранительные функции, являясь военнослужащими. В свою очередь, государственные служащие правоохранительных органов, занимающие должности, например, в органах милиции, службе безопасности, имеют статус военнослужащих. Сотрудники этих государственных органов проходят военную службу с учетом особенностей, предусмотренных специальным законодательством, что обусловлено спецификой выполнения служебных обязанностей. На военнослужащих МВД, ФСБ, СВР, ФСНП, ГТК, ФПС и др., то есть на лиц рядового и начальствующего состава (сотрудников), распространяются положения, регламентирующие прохождение службы в Вооруженных силах, а на работников, то есть на лиц, не имеющих специальных или воинских званий, — общие положения федерального законодательства о труде.

Однако, в отличие от службы в Вооруженных силах, диапазон правоохранительной службы не замыкается, естественно, на решении задач защиты обороноспособности страны. У правоохранительных видов государственной службы более широкий функционально-деятельностный спектр. В отличие от военнослужащих, проходящих службу в Вооруженных силах, военнослужащие правоохранительных органов, как правило, наделены полномочиями представителя власти, то есть их властные полномочия публичного характера выходят за пределы данного правоохранительного государственного органа. Из числа государственных служащих правоохранительных органов представителями власти признаются, например, сотрудники милиции, налоговой полиции, органов ФСБ. Их распорядительные действия (полномочия) могут распространяться на граждан и юридических лиц, организационно не подчиненных им по службе. Как представители власти, сотрудники правоохранительных органов наделены правом давать обязательные указания для этих лиц, применять меры принуждения и т.д. В этом смысле должностные лица Вооруженных сил представителями власти не являются (по крайней мере, в мирное время и не в условиях чрезвычайного положения). Поэтому, чтобы избежать терминологической путаницы, понятие «военная служба» следует употреблять применительно к службе в Вооруженных силах и военных структурах РФ, то есть прежде всего в войсках и других воинских формированиях. Этот подвид военной публичной (государственной) службы можно условно именовать войсковой службой, которая делится по видам и родам войск, подчиненных Министерству обороны и другим силовым ведомствам (войска службы безопасности (ФСБ), внутренние войска (МВД), войска спец связи (ФАПСИ), войска службы внешней разведки (СВР), войска Федеральной службы охраны (ФСО), пограничные войска (ФПС), войска гражданской обороны (МЧС), железнодорожные войска). Особенности правоохранительной государственной службы и некоторых других видов гражданской государственной службы, например, таких как фельдъегерская, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, сотрудники которых являются военнослужащими, отражает термин «военизированная публичная (государственная) служба».

К военизированной публичной службе могут быть отнесены:

• охранная (по подведомственности — в МВД, МПС, ФСО и т.д.);

• пожарная (в Государственной противопожарной службе МЧС);

• фельдъегерская (в Государственной фельдъегерской службе Минсвязи РФ);

• правительственная связь (ФСБ);

• спасательная (Аварийно-спасательная и Горноспасательная службы МЧС);

• служба чрезвычайных ситуаций (МЧС);

• казачья (в войсковых обществах, зачисленных на государственную службу).

Так же необходимо отметить, что в ФЗ «О системе государственной службы РФ» нет прямых указаний о том, что данный закон устанавливает основы всех видов государственной службы, как тех, которые сложились, так и тех, образование которых возможно, в том числе нет упоминаний о специализированной или военизированной службе. Фактически данный закон установил основы гражданской государственной службы, так как государственная служба в ряде отдельных государственных органов уже была урегулирована. К тому же специальные законы, регулирующие какой-либо особый вид государственно-служебной деятельности, имеют большую силу, чем данный Федеральный закон.

Сообразно тому, как выстраиваются объем и структура, отражающие виды политической власти, отрасли и сферы публичного управления, а также в зависимости от содержания и характера исполнения государственными служащими возложенных на них обязанностей, проводится политико-правовое оформление государственной службы с учетом ее специфики в различных государственных органах в новый политический институт - публичную государственную службу. Политико-правовые основы организации публичной государственной службы закрепляются в актах общего характера, а также в специальных актах, касающихся отдельных государственных органов власти. Основополагающими актами общего характера для формирования института публичной государственной службы РФ является Конституция РФ и ФЗ «О системе государственной службы РФ». Они заложили правовой фундамент для дальнейшего законодательства, регулирующего публичную государственную службу РФ по уровням и видам.

Следует также обратить внимание на то, что отечественная политическая наука связывают государственную службу исключительно с деятельностью государственных служащих в органах государства. В стороне остаются некоторые организации, например, Центральный банк РФ, Российский фонд федерального имущества и т.п. Служба в таких государственных организациях, как ни странно, не отнесена к государственной службе. В то же время в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция и др.) публичная служба осуществляется не только в государственных органах, но и в государственных учреждениях, организациях, публичных корпорациях, органах местного самоуправления, осуществляющих функции государства⁵⁴.

Очевидно, в этой части российская общественная наука, и российский законодатель могли бы более тщательно рассматривать опыт зарубежных стран в целях совершенствования организации и деятельности службы российского государства, обеспечивающей выполнение его задач и функций. В этой связи вполне оправданным является предложение об отнесении преподавателей государственных образовательных учреждений, осуществляющих обучение на специальности «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление», по правовому статусу к государственным служащим РФ. Отчасти потому, что сущность их профессиональной деятельности заключается в обеспечении подготовки юристов и специалистов в области государственного и муниципального управления как будущих профессионалов в сфере публичного управления. Отнесение же врачей, учителей и других лиц, работающих в государственных учреждениях, к государственным служащим связано, как выше отмечалось, с понятием государственной службы в широком и узком смысле. В этой связи, например, врач и учитель, осуществляя профессиональную деятельность, обеспечивает не управленческие функции в области здравоохранения и образования, а непосредственно «учит» и «лечит». Следовательно, законодательное определение государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов не создает правовых основ для отнесения всех работников бюджетных организаций к государственным служащим, что могло бы быть, если бы институт публичной службы был законодательно определен в Российской Федерации.

Следовательно, видоизменения института государственной службы РФ в общественно-политический институт публичной государственной службы должно заключаться в следующем:

Во-первых, публичная государственная служба должна выполнять задачи и функции по ведению публичных дел российского общества.

Во-вторых, в условиях демократизации общества, формирования рыночной экономики происходит сближение методов государственного, общественного и частного управления. В связи с этим публичная государственная служба уже выступает как институт, производящий публичные услуги для населения.

В-третьих, публичная государственная служба, как политико-правовой институт, напрямую являясь составной частью политической системы Российской Федерации, будет играть роль стабилизатора политических конфликтов, уравновешивая действие различных политических сил в решении вопросов общества и государства.

В-четвертых, публичная государственная служба обеспечит взаимодействие государства с гражданским обществом.

В-пятых, эффективная организация и управление публичной государственной службой есть одно из условий обеспечения становления правового государства.

В-шестых, значение института публичной государственной службы входящего в систему публичной службы Российской Федерации обусловлено тем, что среди всех вопросов, решаемых государством, главным является вопрос о кадрах. Именно публичные служащие развитых демократических стран призваны профессионально и компетентно решать задачи публичного управления.