Модель системы общественного контроля
Думается, контроль гражданского общества за публичной службой может осуществляться его структурами либо непосредственно, либо путем участия их представителей в сфере государственного контроля, который осуществляют уполномоченные на то государственные органы.
Общественный контроль, как правило, сочетается с государственным, дополняя его. Подобное сочетание дает наиболее положительные результаты в борьбе с негативными явлениями в работе аппарата управления. Различие между этими формами заключается главным образом в методах осуществления контрольных функций. Органы государственного контроля выступают от имени государства и наделяются соответствующими государственно-властными полномочиям. Органы общественного контроля «лишены, как правило, полномочий государственно-властного характера»26. Контроль не следует отождествлять исключительно с выявлением недостатков и нарушений в системе публичной службы, с чем он привычно ассоциируется сейчас в системе государственной службы. Можно говорить о позитивном контроле, цель которого не только выявлять имеющиеся нарушения и недостатки, но и формировать условия, при которых сама возможность появления злоупотреблений минимизируется.
Анализ зарубежного и российского законодательства, специальной литературы и периодики позволяет выделить, по крайней мере, четыре основные формы контроля гражданского общества в сфере публичной службы: во-первых, путем привлечения представителей структур гражданского общества к работе коллегиальных образований, создаваемых в аппарате управления (коллегии, конкурсные, квалификационные, аттестационные и другие комиссии, советы по этике); во-вторых, посредством участия структур гражданского общества в экспертно-консультативной деятельности; в-третьих, через согласование со структурами гражданского общества решений по кадровым вопросам в системе публичной службы; в-четвертых, путем создания общественных организаций контроля.
Если говорить о привлечении представителей структур гражданского общества к деятельности коллегиальных образований, которые уже созданы в государственных органах или которые еще предстоит создать, то надо признать, что данная идея не отличается особой новизной. Как в советский, так и в постсоветский период государственного строительства в России практиковалось и практикуется привлечение общественности в работе государственных органов. Так, еще постановление Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1286 предусматривало «включение в состав коллегии федерального органа исполнительной власти, в том числе ведущих ученых и специалистов»27. Однако в тот период, думается, это было сделано для того, чтобы придать большую научную обоснованность решениям, принимаемым федеральными органами исполнительной власти. Вряд ли тогда всерьез задумывались над сотрудничеством со структурами гражданского общества. Скорее, таким образом пытались обеспечивать соблюдение такого фундаментального принципа управления как сочетание коллегиальности и единоначалия. Но, следует еще раз подчеркнуть, что они изначально не рассматривались и не воспринимались, как некие общественные структуры, призванные контролировать власть. Их задача — способствовать более тщательной проработке существа вопроса, что, в конечном счете, позволяет уполномоченному должностному лицу принять более взвешенное и обоснованное управленческое решение. Конечно, такого рода представители общественных структур не могли играть сколько-нибудь значительную роль и кардинально влиять на принимаемые решения, но качество этих решений они, безусловно, имели возможность улучшать.
Законодательство России с начала 90-х годов XX века предусматривает привлечение к управленческой деятельности различных профессиональных общественных объединений (например, медиков, архитекторов и некоторых других), а также представителей отдельных социальных групп населения, например, инвалидов. Такое привлечение имело целью обеспечить большую объективность и беспристрастность при решении государственными органами вопросов, затрагивающих интересы членов соответствующих общественных объединений и социальных групп. Однако в данном случае привлечение общественности осуществлялось не к внутренней, то есть собственно организации деятельности государственного органа, а к реализации его внешних функций. Внутреннюю работу государственного механизма такое участие структур гражданского общества не затрагивало. Проводимая управленческая реформа позволяет с уверенностью говорить о том, что появляется возможность влияния структур гражданского общества также на саму организацию власти, внутреннюю деятельность аппарата управления. В этом смысле подход, обозначенный в Концепции реформирования системы государственной службы РФ и реализуемый в законопроектах, разрабатываемых в рамках ее реализации, безусловно, должен быть признан новаторским.
В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» специально предусмотрена «возможность контроля над государственной гражданской службой со стороны структур гражданского общества». Это предлагается сделать путем вовлечения так называемых «независимых экспертов» в деятельность комиссий, создание которых предполагает Федеральный закон. Это комиссия по соблюдению требований к служебному поведению гражданским служащим и урегулирования конфликта интересов (ч. 5 ст. 19 Федерального закона), конкурсная комиссия (ч. 8 ст. 22 Федерального закона), аттестационная комиссия (ст. 48 Федерального закона). В двух последних случаях ничего принципиально нового не вносится. Как известно, указ Президента РФ от 29 апреля 1996 года № 60428 и указ Президента РФ от 9 марта 1996 года № 35329, которыми утверждены соответственно Положение о проведении конкурса и Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего, также предусматривали включение независимых экспертов в составы указанных комиссий, чего на практике обычно не происходило, как не было самих конкурсов и при наличии формальных аттестаций. Полностью поддерживая идею включения в состав указанных комиссий независимых экспертов, нельзя не отметить, что есть случаи, когда их присутствие также вполне оправдано, но законодатель включение не предполагает, например, при проведении служебной проверки в отношении гражданского служащего (ст. 58 Федерального закона). Также ничего не говорится о возможном участии представителей структур гражданского общества в конкурсной комиссии, принимающей решения о распределении на конкурсной основе средств, выделяемых на обучение государственных гражданских служащих в рамках государственного заказа (ст. 63 Федерального закона).
Предусматривается, что независимые эксперты приглашаются представителем нанимателя, то есть администрации государственного органа, по согласованию с соответствующим органом по управлению государственной службой. Количество независимых экспертов составляет не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. В публикациях по проблеме реформы государственной службы упоминалось, что первоначально на стадии разработки законопроекта о государственной гражданской службе предполагалось прямо записать норму о включении в состав комиссии «представителей структур гражданского общества», но позднее, на стадии доработки законопроекта данный термин был заменен термином «независимые эксперты»30. Такой подход следует считать вполне оправданным. Очевидно, что в работе конкурсной или аттестационной комиссии должен участвовать не вообще представитель гражданского общества, а человек профессионально подготовленный, знающий, способный объективно оценить деловые, личностные, профессиональные качества претендента кандидата на публичную службу. Другой вопрос, что предлагать кандидатуры независимых экспертов структуры гражданского общества должны, исходя из квалификационных требований, предъявляемых к экспертам. Хотелось бы еще раз специально подчеркнуть: независимые эксперты должны быть квалифицированными людьми, имеющими определенный жизненный опыт, что позволит им высказывать компетентные суждения. Важно обеспечить их реальное влияние и заинтересованность в работе. Здесь дело обстоит сложнее. Безусловно, нельзя отдавать подбор экспертов в компетенцию самого государственного или муниципального органа. В этом случае велик риск того, что будут подобраны нужные и удобные эксперты, которые будут выполнять сугубо представительские функции. Вряд ли такие эксперты нужны. Отбор экспертов должен проводиться посредством жеребьевки из числа кандидатур, выдвинутых структурами гражданского общества, в том числе, возможно, и непосредственно от населения. Главное, чтобы в состав комиссий могли попасть независимые люди. Членство в комиссии не должно быть бессрочным, следует предусмотреть возможность периодического обновления составов комиссий.
Необходимо отметить, что идея формировать комиссии с участием представителей структур гражданского общества еще в 1998 году предлагалась А.В. Оболонским в качестве одного из практических мероприятий по реформе государственной службы. В частности, речь шла о комиссии по отбору и аттестации кадров. Предлагалось включать в состав комиссии «представителей научных и образовательных учреждений соответствующего профиля с трехлетним циклом их персональной ротации»31. Правда, в законодательстве указанная идея дальнейшего развития тогда так и не получила. К компетенции комиссий ученый предлагал отнести весьма широкий спектр вопросов, начиная от разработки общих критериев и квалификационных требований к государственным служащим и заканчивая составлением списков кандидатов на должности в аппарате. Как видно, спектр вопросов, решать которые уполномочивалась комиссия, оказывался значительно шире, чем предполагало ее название. Поддерживая концептуально идею комиссий с участием представителей структур гражданского общества, нужно подчеркнуть, что А.В. Оболонский умолчал о том, каков должен быть механизм включения представителей гражданского общества в состав комиссий, видимо посчитав его вторичным и малозначительным. Напротив, такая процедура должна быть детальнейшим образом, до мелочей проработана и нормативно закреплена. Примерная схема привлечения представителей структур гражданского общества была показана выше. Лучше всего это сделать в регламенте государственного или муниципального органа. Возможность привлечения представителей структур гражданского общества не должна носить формальный характер. В конечном счете, задача состоит в том, чтобы не просто добиться включения представителей общественности в состав конкурсных и аттестационных комиссий, но сделать их работу в этих комиссиях реальной и действенной, а не формальной, носящей сугубо представительское назначение.
Напротив, нужно, чтобы участие представителей общественности имело если не определяющее значение, то, во всяком случае, существенно влияло бы на характер решений, принимаемых по кадровым вопросам. Это самое сложное. Здесь нужны совместные усилия законодателя и структур гражданского общества.
Наконец, еще одно направление становления публичной службы, куда предлагается привлечь представителей гражданского общества, это обеспечение соблюдения публичными служащими норм этического поведения. Как известно, Концепция реформирования системы государственной службы РФ от 15 августа 2001 года устанавливает «в качестве одного из принципов взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества принцип соблюдения государственными служащими этических норм и правил поведения». Для того чтобы обеспечить здесь должный контроль, предполагается «создание специальных органов, которые будут следить за соблюдением норм этического поведения государственных служащих, предотвращать появление конфликта интересов чиновника»32. По мнению М.Э. Дмитриева, такие органы представляют собой специальные наблюдательные советы, куда предполагается включать представителей структур гражданского общества. Правда, М.Э. Дмитриев ничего не говорит о процедуре формирования указанных наблюдательных советов, притом, что сама идея их создания имеет право на существование. В российском законодательстве данный вопрос также пока не решен. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 года № 88533, которым утвержден свод этических правил государственного служащего, не предусматривает структур типа специальных наблюдательных советов, предлагаемых М.Э. Дмитриевым.
Привлечение структур гражданского общества к экспертно-консультативной деятельности — это еще одна форма общественного контроля. Одной из основных составляющих становления публичной службы является разработка современного законодательства, в том числе типовых должностных регламентов публичных служащих, на основе которых уже будут приниматься регламенты по конкретным публичным должностям в каждом публичном органе. Предлагается «провести экспертизу этих регламентов с участием представителей гражданского общества»34. Подобная идея заслуживает поддержки. Вместе с тем возникает ряд не праздных вопросов: кто будут эти представители гражданского общества? Не получится ли так, что это будут специально отобранные и, естественно, близкие к реформаторам «свои» представители гражданского общества? Будет ли их участие в проведении экспертизы оплачиваться? Наконец, будут ли они обладать достаточной квалификацией и знанием деятельности публичного служащего, которую предстоит упорядочить с помощью регламента? Все эти вопросы возникли совсем не случайно. Достаточно вспомнить недавнюю практику формирования групп экспертов из числа ученых и специалистов на начальной стадии современной реформы государственной службы, то есть в 2000–2001 гг. Как известно, в них оказались включены экономисты, историки, социологи, физики, медики, но никак не политологи, юристы и правозащитники. Думается, в подготовке и экспертизе проектов законодательных актов и должностных регламентов должны участвовать компетентные ученые, прежде всего государствоведы, а также специалисты-практики из числа самих служащих. Проекты правовых актов, в том числе их промежуточные редакции, после их разработки должны рассылаться по государственным органам с обязательным опубликованием в официальных средствах массовой информации («Российская газета», «Парламентская газета»), системе Интернет с предложением в установленные сроки направлять замечания и пожелания в межведомственную рабочую группу по обеспечению мероприятий, связанных с формированием института публичной службы в Российской Федерации.
На основании анализа поступивших предложений в проекты правовых актов будут вноситься корректирующие уточнения. Обобщенные результаты такого анализа, то есть что из предложений учтено, а что отклонено с соответствующей аргументацией, также должны быть опубликованы. Таким образом, с минимальными затратами все заинтересованные представители гражданского общества, смогут принять участие в предлагаемой экспертизе, а также выяснятся мнение и предпочтения самих реформаторов, что также немаловажно.
В специальной литературе в качестве самостоятельной формы общественного контроля над публичной службой также называлась «возможность присутствия граждан на заседаниях органов управления»35. Думается, с подобным предложением в силу целого ряда причин вряд ли можно согласиться. Прежде всего, присутствовать на заседании, еще не означает в нем участвовать. Участие предполагает, как минимум возможность высказать свое мнение по существу обсуждаемого вопроса, отстаивать свою позицию в развернувшейся дискуссии, задавать при необходимости вопросы должностным лицам, представленным в коллегиальном органе. Ясно, что представителей структур гражданского общества вряд ли прельстила бы роль пассивного наблюдателя за работой органа управления. Кроме того, не следует также забывать специфику деятельности государственных органов. В большинстве из них существует достаточно жесткий пропускной режим, а в кулуарах идет обмен мнениями между участниками заседания коллегии государственного органа, когда нередко обсуждаются конфиденциальные вопросы. Преждевременная огласка такой информации может нанести ущерб общественным интересам. Все это также создает дополнительные организационные трудности для участия представителей структур гражданского общества в заседаниях коллегиальных органов. Поэтому процедура их приглашения на заседания должна четко регламентироваться в законодательстве. Предпочтительно, если это будет сделано в федеральном законе, либо, в крайнем случае, в административном регламенте государственного органа. Следует закрепить нормы, которые обязывали бы при определенных условиях приглашать представителей структур гражданского общества для участия в заседаниях коллегиальных органов, включая Правительство РФ, со всеми вытекающими правами, кроме, разве что, права принимать участие собственно в принятии решения по существу (например, голосовать по тому или иному вопросу). Такого рода случаи также должны устанавливаться в административных регламентах соответствующих коллегиальных органов. Также следовало бы продумать вопрос о четком определении случаев, когда приглашение для участия в заседании государственного или муниципального органа представителей структур гражданского общества по законодательству признается обязательным, и они не просто могут участвовать, но должны приглашаться в обязательном порядке.
Отдельные предложения о привлечении структур гражданского общества к контролю в сфере публичной службы посредством их участия в решении кадровых вопросов были высказаны в процессе обсуждения «путей реформирования российского правительства и системы федеральных органов исполнительной власти в целом»36. В частности, предлагается ввести такую форму общественного контроля как согласование со структурами гражданского общества назначений на должности в государственном аппарате. Думается, с подобной формой гражданского контроля едва ли можно согласиться. В случае ее реализации произойдет не что иное, как вторжение в компетенцию государственного или муниципального органа. Одно дело привлекать представителей структур гражданского общества для того, чтобы обеспечить объективность и беспристрастность оценки деловых, личностных и профессиональных качеств претендента на должность, что вполне допустимо и оправдано, другое дело вмешиваться в принятие самого управленческого решения, которое имеет четко выраженный государственно-властный характер. Как известно, институты гражданского общества государственно-властными полномочиями не обладают. В первом случае участие общественности обеспечивает наиболее благоприятные условия для того, чтобы окончательное управленческое решение было оптимальным с точки зрения соблюдения общественных интересов.
Отличительной чертой демократических государств является развитость в них гражданского контроля над властью. Нормой является то, что общественность, то есть структуры гражданского общества, всегда может потребовать у руководителей всех уровней, включая первых лиц государства, отчитаться за принятые решения. Более того, нередко существуют независимые общественные структуры, единственной целью деятельности которых является контроль над властью. Показателен в этом отношении пример американской организации «Беспристрастный надзор». По мысли ее основателей организация призвана осуществлять контроль над деятельностью властей. В связи с этим, лозунг организации таков: «Никто не может быть над законом». На службе у нее находятся десятки юристов и следователей, а существует она за счет пожертвований. Данная организация приобрела широкую известность еще при президенте Б.Клинтоне. К концу президентского срока Б.Клинтона в судах США скопилось 80 исков против него и его супруги, поданных общественной организацией. В частности, ею было инициировано расследование в связи с увольнением сотрудников транспортного департамента Белого дома, места которых заняли знакомые президентской четы. Это дело получило название «Трэвэлгейт» и заняло заметное место в череде скандалов, преследовавших Клинтонов37. Приведенный пример убедительно показывает, что в западных демократиях структуры гражданского общества представляют реальную силу и на равных ведут диалог с властью, причем не только с административной, но и, что может быть особо важно и значимо, - с властью политической. Вряд ли нечто подобное можно представить в постсоветской России. Однако нужно уже сейчас тщательно изучать опыт организаций, подобных «Беспристрастному надзору» и стараться постепенно распространять его в России. Думается, в этом деле решающее значение имеет позиция российского бизнес-сообщества, которое могло бы создавать организации общественного контроля и оказывать им финансовую поддержку.
Анализ любой из рассмотренных выше форм общественного контроля в сфере публичной службы позволяет сделать однозначный вывод: нужны процедуры привлечения структур гражданского общества, широкой общественности как непосредственно к решению проблем становления публичной службы в Российской Федерации, так и в целом к реализации публичными органами их полномочий. Причем такие процедуры, которые минимизировали бы возможность формальных решений. Порядок привлечения представителей структур гражданского общества должен быть предельно четко прописан, а работа со структурами гражданского общества должна стать одним из важных направлений повседневной деятельности любого органа публичной власти, исходя, разумеется, из его компетенции. Пока этого нет. Ю.А.Тихомиров справедливо отмечает, что «вся так называемая общественная работа органов и должностных лиц строится от случая к случаю, в меру бюрократических пристрастий». И это при том, делает вывод ученый, что «общественное мнение, позиции ученых и специалистов, деловые связи с общественными объединениями должны служить не способом разрядки «социального напряжения», а органичным элементом любой деятельности»38. Вот почему, при проведении управленческой реформы нужна четко продуманная и последовательно проводимая единая государственная политика, направленная на привлечение к данному мероприятию структур гражданского общества. Эта политика должна иметь под собой прочную политико-правовую основу в виде специального административного законодательства, включающего в себя, в том числе процедуры привлечения структур гражданского общества как к внутренней, так и к внешней деятельности государственного аппарата. Причем, следует так прописать данные процедуры, чтобы структуры гражданского общества имели больше возможностей по собственной инициативе выдвигать своих представителей, а соответствующие государственные или муниципальные органы обязаны были этих представителей принимать, а также давать аргументированный ответ в случае отказа привлечь ту или иную конкретную кандидатуру, предложенную структурами гражданского общества. Также нужно закрепить положение, согласно которому по крупным общественно значимым проблемам в обязательном порядке должны приглашаться представители регионов, будь то специалисты или, скажем, представители региональных общественных объединений. К сожалению, пока практика свидетельствует об обратном.
Предлагаемые административные процедуры не следует отождествлять с процедурами общественными, которые также способствуют совершенствованию деятельности государственного аппарата. Среди них указываются, в том числе отчеты руководителей и иных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления перед гражданами, национальные и локальные обсуждения и голосования (референдумы) по различным вопросам жизнедеятельности страны, общественное мнение, средства массовой информации, обращения граждан как институт взаимосвязи власти и людей. Не отвергая саму идею общественных процедур, концептуально все же стоит отметить, что общественные процедуры нужны, но только для организации внутренней деятельности структур гражданского общества, такой, например, как отбор и выдвижение своего представителя в состав коллегиальных государственных органов или в экспертно-консультативный совет при государственном органе. Вряд ли целесообразно наделение подобных процедур «институциональными свойствами, обязательно существующими и влияющими на государственные органы», как предлагает Г.В.Атаманчук39. Для государственных органов обязательный характер носят исключительно нормы права, а не какие-либо иные социальные нормы, в том числе нормы корпоративные, широко используемые в деятельности общественных объединений и хозяйствующих субъектов. В случае реализации такого рода предложения встал бы уже вопрос о вмешательстве в прерогативы публичной власти, что нельзя признать допустимым.
Анализ политико-правовых и организационных проблем взаимодействия между публичной службой и гражданским обществом хотелось завершить словами Президента РФ, который специально подчеркнул: «…все заинтересованы в том, чтобы государство было эффективным, а каждому гражданину России жилось комфортно. Это в значительной степени зависит от качества партнерства, которое складывается между гражданским обществом и государством»40. Возникновение такого партнерства, в том числе в сфере формирующейся в России публичной службы должно стать одним из главных результатов масштабной управленческой реформы.