3.2. Основные проблемы осуществления посреднической функции публичной службы во взаимоотношениях Российского государства и гражданского общества

Как уже отмечалось выше, публичная служба — это широкое понятие, не совпадающее полностью с понятиями «органы исполнительной власти» или «государственные органы». Помимо них к публичной службе могут, в зависимости от особенностей национального законодательства, относиться государственные учреждения: образовательные, здравоохранения, а также предприятия и государственные корпорации. К публичной службе, как правило, относятся службы и предприятия коммунального хозяйства, иные службы, создаваемые органами местного самоуправления. Наконец, публичными службами могут также признаваться учреждения и предприятия, созданные общественными организациями и предназначенные для предоставления услуг населению. Широта понимания публичной службы позволяет этому институту в большинстве развитых демократических стран служить средством реализации общечеловеческих, неэлитных потребностей граждан в образовании, здравоохранении, культуре, коммунальном обслуживании и др. Вместе с тем, публичная служба, при достаточно высоком уровне развития, стабилизирует рынок, экономику, является средством ее регулирования как косвенного, так и в установленных законом случаях административного порядка.

Публичная служба осуществляет регулирование только в отношении подведомственных учреждений и форм исполнения своих функциональных полномочий. К сфере ее деятельности относятся налоговая служба, санэпиднадзор, служба безопасности дорожного движения, железные дороги, больницы, учебные заведения и многие другие в зависимости от национального законодательства. Они взаимодействуют не с гражданами, как лицами общеправового статуса, а лишь с теми, кто вступает с ними в публичные отношения и распространяет на таких лиц управляющее воздействие определенной публичной службы, будь то ученик школы, студент техникума на занятиях или нарушитель общественного порядка на улице, больной в поликлинике, пассажир железной дороги, уличный торговец или владелец супермаркета, наконец, обычный налогоплательщик.

Зарубежная политическая наука во всех этих столь разнородных случаях часто для характеристики действий публичной службы использует термин «обслуживание граждан», говоря о гражданине как о клиенте-получателе услуг, предоставляемых соответствующей публичной службой. Это могут быть услуги по охране и содержанию заключенных в пенитенциарных учреждениях, их конвоированию или лечению. В этом случае есть основания говорить о превращении государства не просто в социальное, а в сервисное¹⁸.

В установленных законом границах государство представлено в институте публичной службы государственными служащими, которые однако не могут сами для себя устанавливать ни полномочия, ни функции, иначе они превратятся в частные корпорации, делающие бизнес на услугах населению. Саморегуляция административных ведомств, исполняющих различные публичные услуги, допустима только в ограниченных законом пределах: ведомство по делам государственной службы принимает административные акты, обязательные для государственных служащих. Всякая часть государственной службы, обеспечивающая исполнение определенной публичной функции в административном порядке — публичная служба, но не всякая публичная служба есть организационный институт государственной службы, поскольку есть еще муниципальные службы, а также могут быть и общественные службы, сформированные общественными объединениями, если они предоставляют свои услуги всем гражданам без изъятия и дискриминации. Равным образом возникают сомнения об отнесении некоторых административных служб к публичным службам, если они предоставляют свои услуги (по охране или медицинские) не всем гражданам, а лишь лицам определенного государственно-правового статуса. Организационной основой института государственной службы являются государственные должности государственной службы, государственные органы и их подразделения, разделение власти, поскольку они устанавливают общие регуляции и функции государственной службы исполнительной власти, государственной службы судопроизводства, государственной службы законопроизводства, осуществляемые в аппаратах соответствующих органов. Возможна постановка вопроса о государственной правительственной службе и государственной службе главы государства.

Не всякая публичная служба относится к государственной службе. Не всякая публичная служба есть административная служба. К последней категории относятся лишь службы, обладающие правом наложения санкций по обеспечению исполнения их регламентов. Исполнение законов состоит в «обеспечении минимума условий, необходимых для поддержания публичного порядка и функционирования публичных служб»¹⁹.

Что касается общественного контроля публичных служб, то он не сможет стать эффективным, прежде чем исполнение любой публичной службы, будь то регулирование дорожного движения, пользование железнодорожным транспортом, самолетом, коммунальными услугами или услугами органов государственной либо местной власти, не будет обеспечено специальным надзором, способным защитить гражданина от любого процессуального произвола публичной службы.

Выше отмечалось, что общество должно иметь реальную возможность контролировать государство и его управленческий аппарат. Поэтому одной из центральных и, как представляется, исключительно перспективных и плодотворных идей управленческой реформы в России, безусловно, должна быть признана идея контроля гражданского общества за государственным аппаратом и корпусом публичных служащих.

Демократия как система правления и как политический режим без публичной службы невозможна и недостижима. Вместе с тем, требуется контроль общества над самой публичной службой во всех без исключения властных структурах. Только в этом случае публичная служба способна стать двигателем реформ, надежным оплотом взаимодействия государства и общества. В противном случае она рискует превратиться в непреодолимый барьер для преобразований, блокиратор реформ, разрушитель конституционного строя (а чаще — фальсификатор его). Закономерно поэтому, что положения, касающиеся контроля, содержатся, например, в Концепции реформирования системы государственной службы РФ. И это является отражением общих тенденций демократизации общественной жизни, последовательно проводимой политическим руководством России в постсоветский период, свидетельствует о признании определенной степени зрелости гражданского общества, постепенном превращении его в самоуправляемую систему. Только самоуправляемая система гражданского общества способна выработать механизм ограничения и контроля деятельности государства²⁰. Однако применительно к становлению публичной службы механизм общественного контроля развит еще крайне слабо.

Какова же природа и возможные формы контроля гражданского общества в сфере публичной (государственной и муниципальной) службы в Российской Федерации? Здесь не будет лишним вспомнить, в чем состоит суть контроля. Если говорить о контроле как таковом, то обобщенно «это всегда система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров»²¹. В общественной науке контроль неизменно рассматривается наряду с надзором и обжалованием как один из способов обеспечения режима законности и государственной дисциплины при осуществлении государственно-управленческой деятельности. Любой контроль по сути своей предполагает влияние в той или иной форме на объект контроля со стороны его субъекта, наделенного соответствующими полномочиями. Если говорить о контроле структур гражданского общества в сфере публичной службы, то здесь имеются существенные особенности, обусловленные характером объекта контроля и особенностями субъектов, контроль осуществляющих.

Зарубежный опыт показывает, что публичная служба обеспечивает нормальную деятельность органов публичной власти, которые наделены властными полномочиями. Организация этих органов строится исходя из принципа разделения властей, их невмешательства в компетенцию друг друга. Властные полномочия не могут отчуждаться или передаваться, скажем, путем делегирования, иным субъектам кроме как в рамках самой системы органов публичной власти. Например, согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Передача в любой форме властных полномочий за пределы самой системы органов публичной власти не предусматривается. Следовательно, структурам гражданского общества не могут быть переданы контрольно-властные полномочия. Речь ведется о предоставлении им права контролировать власть в иных формах, которые еще предстоит выработать и, возможно, закрепить в законодательстве. Это и есть специфика субъекта контроля.

Характеризуя контроль гражданского общества за публичной службой, нужно отметить, что это контроль общественный, который кардинально отличается от контроля государственного. Как известно, «механизм общественного контроля отличается сложностью и многоаспектностью, но обычно выделяют его институциональный аспект»²².

Если говорить об институциональном аспекте общественного контроля то, как верно отмечает С.В. Боботов, он состоит в понимании этого контроля как системы учреждений и агентов, осуществляющих контрольные функции в обществе. Эта система имеет сложную структуру и включает в себя формальные (официальные) и неформальные учреждения. Очевидно, что в рамках становления публичной службы в России акцент должен быть смещен именно на институциональный аспект общественного контроля. Видимо, это объясняется той значимостью, которую в условиях демократии должны, как предполагается, играть в стране структуры гражданского общества. Суть дела состоит в том, что гражданское общество через свои социальные институты оказывает влияние на государство с целью принятия необходимых нормативных актов о совершенствовании политических отношений.

Контроль гражданского общества как общественный контроль не является формальным по сути, но должен быть отчасти формализованным по содержанию, так как он, как правило, осуществляется на основе существующих норм права.

Именно государство должно определить основные формы, в которых мог бы осуществляться контроль гражданского общества в сфере публичной службы, что, впрочем, не должно исключать каких-либо самостоятельных инициатив со стороны структур гражданского общества.

Вместе с тем, учитывая множественность структур гражданского общества, разнообразие отношений, складывающихся внутри них и между ними, с большой долей уверенности можно предположить, что сами формы общественного контроля также окажутся весьма разнообразны, будут время от времени модифицироваться.

В целом, политическая задача Российского государства состоит в том, чтобы выделить и частично формализовать в нормах права, предпочтительно в законе либо, в крайнем случае, в регламентах государственных органов, наиболее перспективные с точки зрения эффекта, достигаемого от их применения, формы взаимодействия государства, его органов и структур гражданского общества, включая формы общественного контроля.

Государству надлежит создать благоприятную политико-правовую среду для контроля гражданского общества в сфере публичной службы. Тем не менее, структуры гражданского общества в силу их природы всегда будут стремиться расширить свои контрольные полномочия, вывести их за рамки, установленные в нормах права. Поэтому предстоит еще выработать неформализованные формы общественного контроля (например, приглашение руководителей государственных органов к участию в публичных дебатах и т.п.). Хотя структуры гражданского общества и не наделены властными полномочиями, но в условиях демократии они имеют реальную возможность оказывать влияние на выработку и принятие управленческих решений в сфере публичной службы.

К сожалению, в современной политической науке наблюдается явная недооценка того позитивного потенциала, который в условиях демократического государства несет в себе формы общественного контроля в сфере публичной службы. Это особенно характерно для постсоветской России, где происходит достаточно интенсивное развитие структур гражданского общества и ощущается рост их влияния на общественные процессы, происходящие в стране. Несмотря на это, в учебниках и учебных пособиях по политологии и праву возможность общественного контроля как одной из форм контроля обычно лишь упоминается, примерно такая же картина имеет место в специальной научной литературе по публичной (государственной, муниципальной и иной) службе. Примеров тому достаточно. Так, А.А. Дёмин, рассматривая способы контроля за законностью деятельности государственных служащих, лишь констатирует то обстоятельство, что «государственная служба не может быть изъята из-под контроля общества на всех этапах ее прохождения»²³. Но при этом, вместо того, чтобы показать возможные формы такого контроля, указанный автор говорит о «применении ряда аппаратных способов воздействия на государственного служащего», о судах административной юстиции, в общем, о чем угодно, но только не о возможных, с учетом существующих реалий, формах общественного контроля, подменяя их теми или иными формами государственного контроля.

Вот почему одним из перспективных теоретических направлений отечественной политической науки с полным основанием может быть признано изучение форм общественного контроля над властью, в частности, форм контроля структур гражданского общества в сфере публичной (государственной и муниципальной) службы.

Общественный контроль над государственным механизмом сам должен представлять определенную систему, функционирование которой обеспечено политико-правовыми гарантиями. В эту систему должен быть включен контроль, осуществляемый отдельными гражданами и их объединениями. Важнейшую роль в ней должны играть политические партии, профсоюзы, трудовые коллективы, «разветвленная система независимых от государственного аппарата средств массовой информации»²⁴. Наконец, что особенно значимо, «к важнейшим составляющим гражданского общества в специальной литературе также отнесены общественные контролеры»²⁵. Исходя из этого, можно сформулировать определенную модель системы общественного контроля над государственным механизмом, в частности, систему контроля над формирующимся в России институтом публичной службы.