Глава 3. Условия становления институтов публичной службы в политической системе Российской Федерации

1. Позитивные и негативные представления и толкования сущности государства и общества как базовые условия функционирования публичной службы

Основной потребностью общества и главным требованием, предъявляемым им к государству, является удовлетворение общего интереса. Вместе с тем, отражение публичных процессов в политике зависит от своевременного и правильного осознания действительных общественных интересов. В идеале внутренние механизмы демократического правового государства должны переносить интересы общества на правовую почву, тем самым превращая их в публичные интересы. Следовательно, публичные интересы можно определить как общественные интересы, признанные государством и урегулированные (обеспеченные) правом.

Таким образом, «содержание общественного (как действительного интереса общества) и интереса публичного (как осознанного и признанного таковым государством) должно совпадать. Однако, в силу инертности, присущей государству, между ними всегда существует разрыв: для осознания изменившихся в силу объективных причин общественных интересов и их отражения в политике необходимо время»¹. Причиной несоответствия действительного и признанного государством интереса общества также могут служить изъяны в формировании и деятельности органов государственной власти, их несбалансированность, приводящие в условиях общества с неразвитыми правовыми традициями и правовой культурой к пренебрежительному отношению к публичным интересам и их защите.

Ликвидация данного разрыва и недопущение тяжких для всего общества последствий являются целью функционирования публичной службы. Вследствие осуществления публичной службой интеракции — соотношения сил и влияния — между обществом и государством перевес окажется на стороне первого. В условиях демократии недопустимо противостояние общества и государства, их сосуществование должно проходить под девизом сотрудничества и взаимной поддержки, но нельзя забывать об имманентно присущей государству склонности к узурпации власти при бесконтрольности его деятельности со стороны общества. Поэтому необходимо наличие сдерживающих позитивно настроенных сил, которые бы осуществляли мониторинг деятельности государства. Этими силами являются негосударственные, но публичные элементы в системе управления.

Позитивизм в философии, политологии, в других общественных науках был явлением не просто нового времени, а зрелого периода становления буржуазной, то есть городской (bourg (фр.) — городок, поселок, borgeois (фр.) — горожанин) цивилизации. Весьма популярное сейчас в России и за рубежом обоснование прав и свобод человека и гражданина через естественное право послужило основой для идеологии буржуазных революций: голландской, британской, французской. Не составила исключения в этом смысле российская демократическая революция конца XX столетия. Однако идеология революционного изменения общества рано или поздно показывает свою ограниченность в решении задач упорядочения, стабилизации обстановки в стране, установления в ней правового порядка. Здесь эстафета переходит к теории позитивного права и государства.

Советская общественная наука под давлением негативной марксистской теории государства, видящей в государстве преходящее зло, отмирающее по мере построения внегосударственного и, стало быть, внеправового порядка общественной жизни, называемого коммунизмом, а в его первой стадии социализмом, определяла позитивную теорию государства через «антигосударственную» идеологию. Идеология формировалась вождями того времени: например, И. Сталин, проповедовал теорию отмирания государства через его укрепление. Политический реализм и прагматизм выступали против идеологии отрицания государства. Понятно, что всякая исподволь проводимая в теорию и практику мысль не может не иметь недоговорок и иносказаний. Это касается позитивной теории государства и публичного управления в высшей степени.

В самом общем плане позитивная теория публичного управления как основа создания эффективной системы публичной службы и ее включения в систему политического управления демократического государства — это теория положительного политического видения и толкования правовых основ государственного строительства. Это не только толкование действующего законодательства как позитивного начала, но и положительный взгляд, исследующий и рассматривающий государство как позитивную ценность и высшее политическое достижение развития гражданского общества в рамках его активности.

Такой позитивный, если не сказать апологетический взгляд на государство, свойствен многим западным авторам, анализирующим политические и правовые системы демократических государств. М.Ориу писал, что материалы были им собраны и проанализированы в действительно позитивном духе, объективным методом². Во введении, названном автором «Очерк позитивной теории государства», он подчеркивал, что представленное исследование государственного режима осуществлено методом наблюдения с помощью «руководящих идей, почерпнутых из традиции. Они создают основные линии позитивной теории государства — теории органической, институтивной и корпоративной...» и что «не всякая политическая организация нации заслуживает названия государства…», но лишь «когда политическая власть господства отделилась от частной собственности, приобрела облик публичной власти, и таким образом создалось отделение публичной жизни от частной жизни вместе с корпоративной организацией»³.

Из вышеизложенного видно, что позитивная теория государства противоположна марксистской теории государства как отмирающего явления, то есть негативной теории. Можно видеть здесь и противоположность радикально-экстремистскому либерализму с его догмой минимального государства, государства «ночного сторожа» и другими, никогда полностью и надолго не осуществлявшимися идеями этой формы экстремизма, который представляет собой агрессивное проявление наиболее радикальных идей. По мнению В. Мау, «научное сообщество не распознало в свое время в «гайдаризации» экономики определенной антиконституционности, прямого нарушения норм основ конституционного строя России, проявившегося в том, что «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7 Конституции РФ⁴). Зато в последнее время многие ученые обращаются к исследованию этих конституционных положений.

Можно убедиться, что введение в анализ российской истории и действительности категорий позитивной и негативной теорий государства открывает определенное видение реалий. Безнадежно пытаться построить правовое и благоустроенное государство на основе негативной теории. Напротив, можно видеть, что страны, длительное время исповедовавшие позитивную теорию государства, в правовом и экономическом смысле подошли к началу нового тысячелетия в достаточно благополучном состоянии.

Негативная теория государства порождает вполне определенное отношение к государственному аппарату, публичной службе и ее чиновникам. Существует убеждение в изначальной порочности и неэффективности публичной службы, в необходимости ее всемерного усечения и морального терроризирования. Понятна закономерность движения российской научной мысли в XX веке. Она унаследовала негативную теорию государства от разночинцев-народников, затем деклассированных террористов и рабочих-интеллигентов, от марксизма. Идеи отрицания государства окончательно утвердились в ней в период большевистского террора, а в конце XX века в ходе приватизации общенародной собственности. Позже стало ясно, что негативная теория государства ведет российский союз народов и сословий «в никуда».

Выделенное Г.В. Атаманчуком государственно-правовое единение славян как причина этнической консолидации и становления национального самосознания увеличивает значение публичного управления в формировании особого в этом смысле государственно-обусловленного этноса России. «Исторически (и, видимо, не случайно) сложилось так, что консолидация славянских народов в ареале между Балтийским, Черным морями и Волгой с самого начала шла не посредством родоплеменных союзов, а под идеей создания единого государства»⁵. Возникает основание говорить о публичном управлении в России как о совершении многонационального политико-правового действия граждан России по осуществлению власти народа в ней. Публичная служба предстанет организованным политико-правовым действием граждан по осуществлению государства как общенациональной, легитимной и властной силы общества⁶. Позитивная теория публичного управления может быть охарактеризована императивами сознательного созидания в обществе любых человеческих установлений, институтов: «... в обществе почти все создается сознанием, волей и действиями человека. Это положение вполне относится и к службе, которая принадлежит к основным социально-правовым институтам, обслуживающим объективные потребности человека, общества и государства»⁷. Однако преимущественное хождение у нас имеет негативная теория публичного управления, с императивами ее всемерного сокращения и умаления государственного аппарата, постоянного пропагандирования мифа о многочисленности государственного аппарата когда-то СССР, а теперь Российской Федерации.

Имея менее одного процента населения лиц, занятых на государственной и муниципальной службе, Россия далеко отстает от благоустроенных стран Европы и США в этом отношении, для которых свойственно 3–4% населения использовать в аппарате органов государственной и местной власти⁸.

Традиция сокращения и перетряхивания кадров государственного аппарата у нас продолжается с советского времени и столь же характерна для нынешней эпохи. В основе ее методологического принципа лежит непонимание сути квалификации, нарастающей у человека по мере того, как углубляются его познания и опыт в какой-либо деятельности. Г.В. Атаманчук справедливо характеризует эту систему как антиправовую и разрушительную для квалификации и профессионализма публичных служащих: «Не говоря о том, что подобная система будет время от времени лихорадить аппарат, давить его психологически, здесь возникнут трудности и иного порядка: кому можно предоставить право оценивать и перемещать работников, каковы ж объективные критерии оценки его труда? Не будут ли и при такой системе факты субъективизма?» ⁹.

В зарубежных публикациях, а вслед за ними и в отечественных стала обсуждаться теория сервисного государства и обслуживающей роли публичной службы¹⁰. Как правило, отечественные авторы, предлагая эту идею для внедрения на российской почве, упускают из виду, что в отличие от публичной (государственной и муниципальной) службы России, к публичной службе западных стран относится деятельность всей бюджетной сферы, а также аппарат государственных промышленных и обслуживающих предприятий. При таком определении состава института государственного и муниципального секторов экономики и службы они становятся не каким-то малопроцентным фактором современного общества, а, наоборот, выступают в роли наиболее крупной сферы приложения человеческого труда. В США, например, «по американским данным, сегодня около 40% всех работающих в стране занято в государственном секторе»¹¹. В таком случае, конечно, естественно говорить о сервисной функции государства и публичной службы. Но это справедливо только в этом смысле при условии высокоразвитого государственного сектора экономики. Когда он столь обширен, можно говорить о сервисной функции государства в экономике. Сервисное государство с 40% населения в государственном, точнее публичном секторе экономики, вследствие столь глубокого проникновения государства и службы в экономику, по сути, ближе к социалистическому хозяйству, нежели буржуазно-приватизированное государство. В России по действующему законодательству к публичной (государственной и муниципальной) службе относятся исключительно производства, совершаемые в органах государственной или муниципальной власти, даже персонал государственных учреждений России не относится к категории публичных служащих. Такая постановка вопроса является весьма ошибочной. Здесь следует согласиться с Г.В. Мальцевым, считающим, что такая служба «служит, вообще говоря, конституции и установленному ею конституционному строю»¹². Он признает, что «идея служения государства и его аппарата народу, обществу великолепна как абстрактная идея и может быть использована для характеристики определенных ценностей». И продолжает: «все дело в том, как понимать это служение государства и служащих человеку»¹³. Г.В. Мальцев приводит развернутую аргументацию, основанную на государственно-правовом методе. Он пишет: «Нет ничего более неверного и опасного, чем представлять современное государство учреждением, оказывающим индивидам, за которыми признаны права человека и гражданина, социальные, политические и иные услуги, то есть «учреждением сферы услуг». «Именно такие представления, — подчеркивает Г.В. Мальцев, — порожденные идеалами либерального общества и свободного рынка, сегодня пытаются внедрять в российское общественное сознание. Но если то, что государство способно и должно делать для людей, - это услуги, значит, в условиях рынка лучшие услуги могут получать отдельные люди за отдельную плату. Услуги, как и товары, продаются, поэтому тот, кто видит в государстве учреждение, производящее специфические услуги, готовит оправдание коммерциализации государственного аппарата. Отсюда один шаг до оправдания взятки... И тогда коррупция — это вовсе не коррупция, а система стимулов и вознаграждений, предоставляемых платежеспособными индивидами в обмен на чиновничьи услуги. В таком случае государственная служба полностью перечеркивается как публично-правовая сфера, становится обычным заурядным сектором общества, где господствуют частноправовые отношения, торговля, обмен, деньги и прочие атрибуты свободного рынка»¹⁴.

К этому надо добавить данные относительно ошибочности столь распространенного мнения об эффективности частных организаций сравнительно с государственными и якобы меньшей их бюрократизации. Это показывают данные новейших зарубежных исследований¹⁵. Понятно, что «эти данные поразили исследователей в том плане, что противоречили принятому мнению о большей бюрократической волоките в государственных учреждениях, чем в частных, и о том, что государственные чиновники не сознают ее как недостаток»¹⁶.

Надо признаться, что поиски форм реализации негативной концепции государства исторически типичны для России, по всей видимости, вследствие антимирской направленности религии и испокон веков властной амбициозности ее представителей.

Конечно, конфликт власти и духа позволял от ступени к ступени возвышать российскую государственность. Можно удивляться до чего систематический характер носило государственное строительство в России, несмотря на все революционные переломы. В монархической России из века в век возрастала ответственность государства за социально-экономическое развитие народа. Эта тенденция усилилась в советский период и, можно сказать, была доведена до предельного состояния, выражающегося в принудительном и насильственном развитии, начиная с обязательного образования и кончая административным насаждением промышленности в прежде сугубо аграрных районах. Любопытно, что как только процесс демократизации начался, он стал проходить в форме отказа от истории развития и его самого, деиндустриализации, освобождения государства от функций социально-экономического развития гражданской нации. В полном смысле слова демократическая Россия откатилась к императивам государственности периода монгольской Руси, которые выявил и сформулировал известный ученый-советолог Ричард Пайпс: «Возможно, самым важным, чему научились русские у монголов, была политическая философия, сводившая функции государства к взиманию дани (или налогов), поддержанию порядка и охране безопасности и начисто лишенная сознания ответственности за общественное благосостояние»¹⁷. Подобного рода восхождения и откаты государственности связаны с тем, что происходил отказ от вполне определенной и известной позитивной теории государства.

Демократия не может быть существенно выше народа, она не может даже держаться на уровне его лучших представителей. Общность элементов разного качества возникает, формируется по тем компонентам, которые присущи всем, даже наименее развитым членам, а потому демократия, как гегелевская действительность нравственной идеи, оказывается ниже уровня не только лучшего, но и среднего человека. Демократия, предоставленная свободе самоустановления самоопределяющимся народом, устанавливается на уровне наиболее массовой и низшей нравственности. Отсюда нынешняя криминализация России. Также важно, что без включения в государственно-правовую систему института развития народа, института согласования в государстве различных социальных общественных институтов, нравственных воль сообществ граждан невозможно обеспечить восхождение народовластия от низших начал формально-юридической демократии к высшим формам нравственной свободы и правовой государственности. Таким институтом может пока что стать именно публичная служба, а не, скажем, партия или иная общественная структура.

Это связано с тем, что, во-первых, публичная служба является единственным институтом службы абсолютной общественно-государственной идее и политической воле. Во-вторых, любой из институтов гражданского общества, как то партия или религиозная организация, неизбежно является частным, сравнительно с государством, институтом, более того, имеющим себе антипода в лице другой партии или другой религиозной конфессии. Что касается любых альтернативных публичной службе институтов, как бы они благозвучно и не назывались, скажем, государственной гражданской службой, они не будут институтами службы закону и праву, если, конечно, публичная служба будет урегулирована законом таким образом, чтобы она не могла исполнять никаких иных служебных функций, кроме службы закону, обществу и государству. Кроме того, если действительно имеется цель возродить гражданское общество как сообщество гражданско-правовой свободы, не следует примешивать к нему административные отношения, составляющие особенность любой службы, как бы по-граждански ее ни называли.

Публичная служба служит гражданам именно тем и благодаря тому, что сама она устроена как политический институт. Если же она не будет урегулирована публично-правовыми отношениями, то она уже будет служить своим интересам и самой себе, и не найдется политико-правовых средств, принудить ее служить обществу и государству.