16.3. Тенденции формирования международных рыночных механизмов в решении экологических проблем

Экологическая политика, основанная на применении запретительных мер и наказаний, явно становится низкоэффективной. На смену ей как на национальном, так и на международном уровне приходит политика, использующая рыночные механизмы для решения экологических задач. Именно с помощью таких механизмов мировое сообщество пытается решить проблему глобального потепления, причиной которого являются так называемые парниковые газы, в особенности углекислый.

Первые шаги по использованию рыночных механизмов в экологической политике были предприняты более 10 лет назад в Северной Америке с целью сделать эту политику более гибкой. Сначала возникла идея ввести компенсационный механизм внутри конкретного региона, где общие выбросы углекислого газа в атмосферу превышали допустимые. Согласно этому механизму, владельцы новых предприятий, вводимых в эксплуатацию в этом регионе, должны были покупать у владельцев существующих источников загрязнения разрешение на больший объем выбросов, чем сами новые источники-предприятия могли бы выпустить в атмосферу. Это позволило увязать экономический рост со снижением выбросов, а не с их увеличением. Природоохранные органы в обязательном порядке регистрировали сделки по купле-продаже разрешений.

Очень скоро от единичных сделок американцы перешли к массовой торговле правами на выбросы СО₂ в атмосферу. Образовался рынок этих разрешений и соответствующая рыночная инфраструктура. Появились специальные счета, которые вели природоохранные органы. На этих счетах отражались все операции с разрешениями на выбросы по каждому предприятию. Как и любые другие, эти счета имели приходную и расходную части. В первой записывался первоначальный объем разрешенных выбросов и все покупки предприятия, а во второй его выбросы и продажи разрешений. Счета должны были быть сбалансированы к концу каждого года.

Следующим шагом было включение экологических банков. Сначала они просто хранили информацию о динамике счетов фирм, затем банки стали посредническими между фирмами, имевшими пассивный и активный баланс. Банки организовывали расчеты между ними по продаже и покупке разрешений на выбросы. Кроме того, экологические банки предусмотрели возможность кредитования, хранения и других банковских операций с разрешениями на выбросы, обеспечивая дополнительную гибкость в принятии решений, что позволяло фирмам сохранять разрешения для будущего использования или для продажи по рыночным ценам, обусловленным спросом и предложением.

Когда фирмы, вводящие природоохранные технологии, получили возможность предварительно согласовывать снижение выбросов углекислого газа в атмосферу с контролирующими организациями, установился достаточный объем предложения на рынке разрешений на выбросы. Спрос на эти предложения диктовался двумя обстоятельствами: общим ростом производства и тем, что никто не имел права печатать новые разрешения на выбросы сверх количества, установленного законом и не превышающего первоначально распределенной величины.

Так, постепенно разрешения на выбросы превращались в новый товар особого рода, потребность в котором была прямо пропорциональна энергоемкости используемого производственного процесса.

Первый удачный опыт торговли и проведения банковских операций с разрешениями на выбросы углекислого газа в атмосферу нашел свое отражение в федеральных экологических программах США, например, в программе, связанной с проблемой кислотных дождей. По этой программе на электростанции страны наложены ограничения на выбросы СО₂. Каждая электростанция имеет разрешение только на определенный объем выбросов, Вводимая в эксплуатацию электростанция покупает разрешения на такой объем выбросов, который был бы равен или превышал объем выбросов от ее производственных операций. Каждая фирма ежегодно докладывает об объемах своих выбросов от ее производственных операций. Каждая фирма ежегодно докладывает об объемах своих выбросов. Эти последние контролируются стандартной системой постоянного мониторинга за выбросами.

В соответствии с федеральной программой закон обязывает каждую фирму постоянно иметь разрешения на объем загрязнений атмосферы, больший или равный тому, что она выбрасывает в действительности. Ввиду этого фирмы всегда имеют свободу выбора: либо снижать свои выбросы, либо покупать разрешения у других фирм, которые уже достигли своего законодательно определенного снижения выбросов.

Введенный механизм открыл широкие возможности для планирования природоохранной деятельности и осуществления превентивных мер в преддверии роста спроса на разрешения на выбросы.

Таким образом, были созданы эффективные меры для охраны окружающей среды. Опыт показал, что заданный уровень выбросов достигался с минимальными природоохранными затратами – рынок разрешений подталкивал фирмы к этому. Они использовали такие резервы повышения эффективности, которые никогда бы не удалось раскрыть природоохранным органам.

Столь действенного контроля за выбросами в атмосферу не смогли обеспечить ни государственное регулирование, ни бюрократические запреты. Компании сами стали заинтересованы в том, чтобы добиться снижения выбросов, которые могли быть произведены, и, продавая их, получать прибыль.

Итак, этот механизм снижения загрязнения атмосферы оказался очень эффективным, поскольку он:

• создает жесткие ограничения на выбросы, позволяющие гарантированно достигнуть желаемого экологического результата;

• минимизирует издержки фирм по достижению заданного сокращения выбросов, поскольку фирмы вольны принимать решения о том, каким путем достигнуть желаемого результата; при этом они естественно, выбирают наиболее дешевый путь.

По такому же принципу предлагается организовать международную торговлю разрешениями на выбросы основного парникового газа СО₂ в рамках Конвенции об изменении климата, подписанной в 1992 г. в Рио-де-Жанейро. Проблема климатических изменений является глобальной по своей природе и будет ощутима во всех странах в самое ближайшее время.

Ни один регион мира не сможет получить долговременных выгод во время этих изменений. Только снижение выбросов основного парникового газа СО₂ в любой точке мира замедлит рост его концентрации в атмосфере. В отличие от многих других загрязнителей атмосферы в настоящее время не существует эффективного, с точки зрения необходимых затрат и осуществимости, пути улавливания СО₂ из отходящих газов. Только лесные массивы планеты способны замедлить катастрофические последствия изменения климата, улавливая СО₂ из атмосферы и связывая углерод. Вследствие этого мировому сообществу, видимо, целесообразно искать решение проблемы парникового эффекта по двум направлениям:

• сохраняя зеленый покров планеты, особенно таежных и тропических лесов;

• стимулируя снижение выбросов углекислого газа.

Если международная торговля разрешениями на выбросы углекислого газа будет развиваться успешно, то в дальнейшем при определении разрешенного объема выбросов для каждой страны следовало бы учитывать количество углекислого газа, поглощенного лесными массивами этой страны. Россия станет ведущим продавцом на этом рынке.

Снижения выбросов СО₂ можно достигнуть благодаря переводу промышленности на энергосберегающие технологии. Необходимо создавать такие условия, чтобы производящие компании и страны были заинтересованы в этом процессе. Именно для этой цели и вводится экономически эффективный механизм международной торговли разрешениями на выбросы СО₂. Такой механизм предусматривает, что страна, для которой непосредственные вложения в очистку отходящих выбросов и технологическое переоснащение существующих местных производств являются экономически нецелесообразными, может добровольно финансировать проекты, направленные на сокращение выбросов парниковых газов страной-партнером. С глобальной точки зрения достигнуто сокращение выбросов углекислого газа. Важно, что проект, достигающий аналогичного сокращения выбросов СО₂ в финансирующей, - это снижение стране.

В качестве базового года, по отношению к которому происходит сравнение объема выбросов для каждой страны, принят 1990 год. Если страна сократила объем выбросов углекислого газа по отношению к базовому году, то она может являться продавцом разрешений на выбросы. Стране, превысившей этот объем, придется стать покупателем. Важно подчеркнуть, что в данном случае деньги не будут являться ни займом, ни кредитом, а станут оплатой товара, как при любой межгосударственной торговой сделке.

Имея положительный опыт использования рыночных механизмов в решении внутренних экологических проблем, США являются активным сторонником этого процесса и, как показывает практика, умело достигают поставленных целей на международном уровне. В 1993 г. администрация Клинтона издала «План действий в связи с глобальным изменением климата», в котором выражалось добровольное намерение к 2000 г. снизить выбросы парниковых газов до уровня 1990 г. При этом для достижения цели в Плане предлагалось использовать на международном уровне экономически эффективный механизм рынка разрешений на выбросы углекислого газа. Администрация Клинтона обязалась всемерно содействовать совместным усилиям государственных органов, общественных организаций, ученых и предпринимателей, направленным на добровольную реализация взаимовыгодных проектов по сокращению выбросов парниковых газов.

В январе 1996 г. США подали в секретариат Конвенции по изменению климата документ, который выражал их позицию по этому вопросу. Она сводится к следующему:

• Для стран, перечисленных в приложении 1 Конвенции, т.е. для развитых стран (включая Россию и государства Восточной Европы), устанавливаются квоты на выбросы СО₂ - так называемый бюджет выбросов парниковых газов. Бюджет определяется на несколько лет. Ежегодные выбросы могут не соответствовать годовой квоте, баланса необходимо достигнуть к концу периода, на который определен бюджет.

• Не использованные в течение года разрешения на выбросы можно накапливать и использовать позднее, но в пределах временного периода, для которого установлен бюджет выбросов.

• Страны, не входящие в приложение 1, могут добровольно принять бюджеты выбросов.

• Между странами, имеющими бюджет выбросов, должна быть разрешена торговля нереализованными правами на выбросы.

• Со странами, не имеющими бюджетов выбросов, должны осуществляться так называемые проекты совместного внедрения. Это означает, что страны из приложения 1 могут вкладывать деньги в энергосберегающие проекты или проекты по лесовосстановлению в развивающихся странах. При этом инвестору принадлежат все права на достигнутое сокращение выбросов СО₂.

• Страны-участницы должны разработать ясные системы мониторинга и отчетности по выбросам парниковых газов, все данные следует регулярно представлять в секретариат Конвенции, и они должны быть доступны широкой публике.

• Должна быть разработана система штрафных санкций в отношении стран, превысивших установленный бюджет выбросов.

В октябре 1996г. Россию посетила представительная делегация США, которая провела консультации с руководителями заинтересованных российских ведомств (Газпром, Минтопэнерго и др.). Было найдено взаимопонимание и выражена готовность с российской стороны немедленно начать работы по сокращению выбросов парниковых газов.

Наконец, позиция США была представлена и разъяснена российской делегации Роскомгидромета в рамках консультаций, предшествовавших встрече Гор – Черномырдин в конце января 1997г.

В настоящее время России выгодно принимать активное участие в организации межгосударственного рынка разрешений на выбросы углекислого газа и заключать сделки подобного рода. Это обусловлено тем, что на сегодняшний день в связи с общим падением производства Россия имеет выбросы СО₂ существенно ниже уровня базового 1990г. Более того, по расчетам, даже при резком изменении тенденций развития экономики выбросы СО₂ в России на протяжении не менее трех лет будут на 1 млрд. т ниже уровня базового года, т.е. Россия сможет продавать разрешений не менее чем на 1 млрд. т выбросов в год. При этом договор составляется не навечно, а на определенный промежуток времени, например на три года. Цена разрешений на выбросы углекислого газа будет зависеть от соотношения спроса и предложения на рынке. Учитывая, что в марте 1996г., на аукционе в США разрешения на выбросы СО₂ продавались по цене 60-70 долларов за тонну, то, даже допуская снижение цены в 10-20 раз, речь будет идти о миллиардах долларов дополнительного дохода для страны.

В этой связи важной задачей для России становится обеспечение государственного подхода к использованию нового международного рынка – рынка разрешений на выбросы углекислого газа. Необходимо выработать такой механизм совершения внешнеторговых сделок, чтобы он позволил оставить значительную часть прибыли от нового вида деятельности в руках государства для финансирования инновационных проектов. При этом собственники предприятий получили бы лишь часть вырученных средств, при условии, что снижение было достигнуто путем введения новых технологий, а не за счет сокращения производства.

России следует определиться, кто внутри страны может стать собственником разрешений на выбросы, кто выступит их продавцом, как будет распределяться прибыль, каков будет режим налогообложения сделок, кто будет нести ответственность за соблюдение условий сделок, кто будет осуществлять мониторинг и сертификацию выборов.

Особенно важно определить компетентную головную организацию, ответственную за соглашение внешнеторговых сделок. Анализ участия России в различных, многосторонних экологических соглашений показывает, что недостаточное внимание к торговым аспектам этих соглашений приводит к огромным экономическим потерям, что совсем не способствует устойчивому развитию. В сложившейся ситуации России неизбежно предстоит приспосабливаться к правилам и стандартам мирового рынка разрешений на выбросы в атмосферу углекислого газа. Поэтому целесообразно наладить систематическую аналитическую работу по изучению этого рынка, его структуры, динамики и конъюнктуры.

Выход России на этот рынок способствовал бы следующему:

• российская экономика могла бы получать дополнительный доход в миллиарды долларов за связанное с экономическим спадом сокращение выбросов;

• в России был бы создан дополнительный стимул для повышения энергоэффективности производства;

• снижение выбросов углекислого газа в атмосферу сопровождалось бы снижением выбросов локальных и трансграничных загрязнителей (сернистый газ, окислы азота, твердые частицы и др.).

Вместе с тем надо отдавать себе отчет, что предстоит еще немало сделать, чтобы развить этот рынок. Поскольку разрешение на выбросы – товар специфический (его нельзя взвесить и пощупать), то доверие между партнерами становится особенно важным. Процедуры отчетности, мониторинга и учета кредита, сертификация сделок здесь очень важны. Сегодня от усилий России как внутри страны, так и за рубежом зависит, сможет ли она стать активным участником нового международного рынка.