Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

альной политики является доверие к проводимому курсу. В этом контексте жесткие правила предпочтительнее, поскольку они способствуют росту доверия к проводимому правительством по­литическому курсу. Если органы власти не будут связаны жест­кими обязательствами, которые заставляли бы их придерживать­ся предусмотренного плана, то они будут по собственному усмотрению проводить ту политическую линию, которая пока­жется им наилучшей, а это, в свою очередь, может усилить стремление людей воспрепятствовать властям в достижении из­начально поставленных целей¹.

В свете изложенного возникает вопрос: чем объяснить воз­росшую роль идей и институтов в политическом процессе? Оче­видно, что идеи служат воплощением общего интереса отдель­ных групп и частей общества. Это, по-видимому, следует понимать так, что идеи играют ту или иную роль главным обра­зом в тех случаях, когда речь идет о принятии коллективных решений по проблемам, касающимся эффективности управле­ния и производства. А в тех случаях, когда вопрос касается выиг­рыша одной группы за счет проигрыша другой, учитываются не идеи, а интересы тех или иных групп и торг властью. Но и в этом случае речь идет прежде всего об эффективности. Естественно, в условиях демократии проблемы эффективности можно решать на основе воли большинства. Но существует и такой путь приня­тия коллективных решений, как общий консенсус, поскольку в результате возрастания общего благосостояния все могут выиг­рать от такого решения. Как писал Б. Мюллер, «политический процесс, предполагающий единодушное принятие решения, включает стадии обсуждения, поиска компромисса и внесения поправок, которые продолжаются вплоть до того момента, когда будет выработана такая формулировка проблемы, которая была бы выгодна всем заинтересованным сторонам. Ключевой тезис, лежащий в основе такого подхода, состоит в том, что политика одновременно подобна игре в сотрудничество, результат которой в сумме может быть только положительным. Иначе говоря, вы­рабатывается такой подход к решению проблемы, который был

¹ Подробнее об этом см.:М аджоне Дж. Указ. соч. С. 594.

197

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

бы выгоден всем, кого она затрагивает, причем этот процесс дол­жен быть разумно ограничен во времени. При этом затраты на принятие решения не должны превышать выгод от его претворе­ния в жизнь»¹.

Надо отметить и тот факт, что на характер государственного управления немаловажное влияние оказывает политическая об­становка как в стране, так и на международной арене. В этом отношении нельзя не упомянуть также интернационализацию мировой экономики, ослабление власти национального государ­ства, политическую глобализацию и т.д. Как справедливо отме­чал Б. Дж. Нельсон, «и в политической области, и в управленчес­ком анализе старый локалъпо-государствеппо-националъный триумвират все более явственно соперничает с двумя другими пространственными категориями: сельско-пршородно-городской и локально-регионально-международной»².

Происшедшие в этой сфере сдвиги поставили проблему тес­ной связи между теорией и практикой в области управления. Новизна состоит в том, что теперь теория чаще опирается на практику, чем наоборот. Очевидно, что теории возникают тогда, когда появляется необходимость в оправдании тех изменений, которые уже доказали свою правомерность на практике.

Сущностные характеристики и основные составляющие теории государственного управления

Система государственного управления — это исторический феномен, возникший с появлением национального государства и современной политической системы. Интерес к проблемам уп­равления возник еще в период античности (Платон, Аристотель), когда его отдельные аспекты начали изучать применительно к социально-политическим системам, прежде всего к государству. Но только с началом промышленной революции в XVIII-XIX вв., когда действительно встал вопрос о плановой научной организа-

¹ Mueller B.C.Public ChoiceII. Cambridge, 1989.P. 192.

² Нельсон Б. Дж. Социальная политика и управление: общие проблемы // Полити - ческая наука. Новые направления. С. 543.

198