Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

делегируются права на принятие решений; структуру власти ад­министративной представительской организации; правила, опре­деляющие процедуры, которые должны следовать за администра­тивным принятием решений; характер и уровень осуществления законодательного контроля и возможность использования поощ­рений и санкций, а также «правила» руководства распределени­ем и использованием капитала и рабочей силы¹.

В то же время законодатели, как известно, руководствуются различными целями, отражающими их озабоченность перевы­борами, личными взглядами на социальную политику, институ­циональными амбициями, а также влиянием соперников. Суще­ствует множество работ теоретического и эмпирического характера, в которых дается анализ вопроса о том, как американ­скому Конгрессу удается обеспечивать условия для оптимально­го обмена, справляться с огромной информацией, которая не всегда характеризуется точностью, более или менее четко коор­динировать деятельность различных комитетов и самих конгрес­сменов и последовательно решать проблемы, выдвигаемые от­дельными государственными структурами².

Законодатели сознают, что, действуя в одиночку, они не смо­гут добиться законодательно установленных выгод для своих ок­ругов, а потому создают соответствующие механизмы, призван­ные обеспечить им потенциальные выгоды. Во многом этим объясняется необходимость создания разного рода институтов, в том числе партий и партийных организаций, которые составля­ют основу законодательной ветви власти. Обращает на себя вни­мание тот факт, что хотя интересы и установки законодателей различны, тем не менее по многим проблемам им удается до­стичь широкого согласия. Как пишут Дж. Альт и А. Алезина, «партия большинства, если все ее представители стремятся к до­стижению единой цели, может целиком сосредоточить в своих руках законодательную власть и изменить (или создать заново) законодательные институты и практику (такие, как система ко­митетов) с целью выполнения своих политических задач. Таким образом, партии, представители которых избраны в Конгресс, со-

¹ Horn M. Op.cit.

² S h е р s I e К., Weingast В.,The Institutional Foundations of Committee Power// American Political Science Review. 1987' Vol. 87. P. 85-104.

191

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ставляют своего рода законодательный картель»¹. Для оптимиза­ции выгод члены партии создают механизмы для разрешения возникающих как в самой партии, так и в законодательном со­брании коллективных споров. Состав комитетов законодатель­ного собрания, разработка и определение календарных сроков обсуждения выдвигаемых законодательных проектов, как и ку­рирование членов парламента, находятся под партийным кон­тролем.

В своем исследовании Н. Шофилд анализирует условия формирования управления, а также структурно стабильных группировок большинства в законодательных органах, где пред­ставлены различные по численности политические партии. Он, в частности, показывает, что в многомерном политическом про­странстве для любой партийной коалиции, обладающей мини­мальным перевесом в межпартийной борьбе, существует ком­плекс компромиссных условий, отход от которых: ?может нанести больший или меньший вред по крайней мере одной из входящих в коалицию партий. Здесь основополагающее значение имеет по­литическая позиция, заложенная в комплексе компромиссных условий каждой коалиции. Именно политическая лозиция явля­ется тем стержнем, осью компромисса, вокруг которой все вра­щается².

Ключевой является та партия, которая выдвиггает основопо­лагающую программную политику. Именно ей принадлежит главная роль в формировании правительства - коалиционного либо однопартийного. Политика такого правительства будет от­ражать определяющую позицию ведущей партии. При этом пар­тии ожидает снижение поддержки избирателей б з ависимости от того, насколько далеко они отошли от своих предвыборных обе­щаний ради стремления сформировать коалицию. Очевидно, в государстве в целом осуществляется более или менее сбаланси­рованная коллективная политика, складывающаяся на основе достижения некоего равновесия и распределения влияния пар­тий в парламенте. По мнению Дж. Альта и А. Аяезины, «можно также рассматривать правительство не в качестве жсоллективного

¹ Альт Дж., Алезина А. Указ. соч. С. 633.

² Scho field N. Political Competition and Multiparty Coalition Governments//European Journal of Political Research. 1993. Vol. 23. P. 1-33.

192