Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

может добиться более выгодных для себя решений при обсужде­нии определенных программ. Таким образом можно уменьшить опасность господства большинства, одновременно обеспечивая интересы меньшинства. Более того, меньшинства могут оказы­вать взаимную поддержку, тем самым создавая коалиции. Обмен голосами в реальных условиях является важной основой поли­тики, позволяющей принимать государственные решения, созда­вать при этом возможность для оказания влияния на результаты голосования. Этот метод широко используется депутатами в пар­ламенте, делегатами от партий, членами правительства и коали­циями партий.

Определенное количество субъектов принимает устраиваю­щие их всех решения по нескольким государственным програм­мам, если часть субъектов голосует определенным образом за одни программы, чтобы получить поддержку при голосовании за другие. В результате приемлемое решение может быть принято, если имеются даже значительные расхождения в интересах и предпочтениях. Но при этом издержки достижения соглашений в условиях прямой демократии очень высоки (особенно при большом числе избирателей), так как сложно проконтролиро­вать соблюдение соглашения (Д. Брюммерхофф). При этом не­обходимо учесть, что с принятием каждого коллективного реше­ния возникают издержки, которые состоят помимо всего прочего в последствиях решения для проигравших в голосовании. Из­держки возникают и при необходимости разработки альтернатив и голосовании по ним. Речь идет об издержках на получение информации об альтернативах и ее передачу избирателям, а также издержках самого процесса выборов или переговоров. Очевидно, что финансово-политические институты и организа­ции работают небесплатно, они требуют затрат ресурсов.

В современной политической и экономической системах пря­мые выборы можно использовать лишь решения для единичных вопросов. Их преимущество состоит в том, что все граждане, ин­тересующиеся определенной проблемой, могут принять участие в выборах и раскрыть свои предпочтения. Масштабы издержек при принятии решения зависят от размера группы, участвующей в голосовании. Очевидно и,, то, что в зависимости от масштаба группы возникает необходимость в делегировании полномочий

189

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

институтам, партиям, депутатам. Данный аспект особенно важен для представительной демократии, основанной на системе всеоб­щих выборов, где борьбу за голоса избирателей ведут на принци­пах взаимной конкуренции две или более политических партий. Здесь нельзя не затронуть еще один вопрос. Дело в том, что если избирательное право ограничивается выбором депутатов на оп­ределенный срок, то решения о предоставляемых благах прини­маются парламентом совместно с правительством и другими го­сударственными властными органами.

Процессы голосования предполагают наличие законодатель­ных органов власти, а также процедур, позволяющих выражать волю большинства. Эффективный способ, с помощью которого законодатели могут контролировать правительство, состоит в имеющейся у них возможности пригрозить ему роспуском или действительно распустить его. Но тем не менее как законодате­ли, так и представители исполнительной власти имеют возмож­ность получать преимущества от своего положения значительно быстрее, чем избиратели. Избиратели же могут проиграть от того, что действующая законодательная коалиция на вполне ле­гальных основаниях может в той или иной степени сократить те выгоды, на которые они рассчитывали, отдавая свои голоса пред­ставителям партий, вошедших в эту коалицию. Этот вопрос в определенной степени важен и для законодателей, поскольку на следующих выборах они рискуют потерять часть избирателей, которые на предыдущих выборах отдали свои голоса за них.

М. Хорн полагает, что законодатели обычно определяют тип организаций, которые будут использоваться в той или иной си­туации (например, ими скорее окажутся государственные фи­нансовые учреждения, чем налоговые управления; или суды, а не комиссии по урегулированию), руководствуясь принципом ми­нимизации суммы операционных затрат, с которой они сталки­ваются в каждой конкретной ситуации¹. К числу таких затрат относятся расходы на принятие решения, представительство, обязательства и неопределенность. Ключевые параметры, в со­ответствии с которыми осуществляется институциональный выбор, должны содержать указание на тот уровень, до которого

¹ Horn M. The Political Economy ofPublic Administration. N.Y., 1995.

190