Глава 3. Сущностные характеристики государства

I

ются в качестве государственных образований? Споры и дискус­сии, развернувшиеся в XIX в. по данному вопросу, убедительно показывают всю сложность этой проблемы. Известный француз­ский правовед XIX в. Л. Дюги не без оснований подчеркивал, что с точки зрения понятия суверенитета «нельзя создать юридичес­ки удовлетворительную конструкцию федерального государст­ва» . Не вдаваясь в подробное освещение этой проблемы, отме­тим лишь то, что в нашей стране эти споры и дискуссии получили особую актуальность после распада СССР и образова­ния новой российской государственности на принципах федера­лизма.

Следует отметить, что с точки зрения властных полномочий, выполняемых функций и особенно деятельности по управлению обществом правительство федеративного государства мало чем отличается от правительств унитарных государств. Речь идет о том, что правительства и того и другого государств занимаются почти одинаковыми проблемами: это управление экономикой и социальной сферой, обеспечение бесперебойного функциониро­вания властной вертикали, организация исполнения государст­венных законов, разработка и представление в законодательное собрание государственного бюджета и обеспечение его испол­нения, проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики, управление государственной собственнос­тью, обеспечение обороны страны и государственной безопас­ности и т.д.

Думается, любое самостоятельное, независимое государство, будь то унитарное или федеративное, не может существовать без безусловного суверенитета на всей занимаемой им территории. И в этом смысле на территории, на которую распространяется юрисдикция данного государства, любые ассоциации, объедине­ния, союзы могут считаться законными лишь в том случае, если они признают верховную власть данного государства. Но остает­ся нерешенным вопрос о том, что такое федерация: объединение государств или государственных образований. Здесь приходится признать, что общая воля (общий интерес), объединяющая всех граждан государства в единое целое, образуется из двух источни-

¹ Дюги Л Конституционное право Общая теория государства. М, 1908 С. 189. 10 2187 145

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ков: волеизъявления всего народа федерации и волеизъявления субъектов федерации. Иначе говоря, федерация предполагает го­сударственность на двух уровнях: на федеральном и на уровне субъектов федерации. Соответственно возникает вопрос о том, как распределяется верховная власть, т.е. суверенитет, между двумя уровнями: федеральным центром и субъектами федера­ции. Он особенно актуален в условиях, когда федерация предпо­лагает разделение власти не только по горизонтали на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную, но и по вертика­ли — между тремя уровнями власти. По-видимому, здесь правы авторы, считающие, что при федеративном устройстве государ­ства суверенитет становится делимым между центром и субъек­тами федерации. При всем том приоритет остается за конститу­цией и законами федерального центра, которым неукоснительно должны соответствовать конституционные акты и законы субъ­ектов федерации.

Как уже отмечалось, Россия также пошла по пути создания федеративного государства. Здесь немаловажное значение имеет то, что в принципе федерализм теснейшим образом связан с по­литической демократией. Об этом свидетельствует тот факт, что в подавляющем большинстве современных федеративных госу­дарств господствуют демократические режимы.

Наиболее рыхлой и нежизнеспособной из всех форм государ­ственного устройства является конфедерация, которую можно охарактеризовать как временный юридический союз суверенных государств и которая сочетает признаки международно-право­вой и внутригосударственной организаций. Конфедерации как объединения государств создавались на определенный период, для достижения главным образом внешнеполитических и воен­ных целей. При этой форме государства — члены союза сохраня­ют суверенные права как во внутренних, так и во внешних делах. Конфедерация не имеет общих законодательных, исполнитель­ных и судебных органов, единой армии, единой системы налогов, единого государственного бюджета. Более того, жители каждого из входящих в состав конфедерации государства сохраняют свое гражданство. На время существования союза составные го­сударства могут договориться о единой денежной системе, еди-

146