Глава 2. Основные теории государственного управления

Эти десятилетия ознаменовались появлением двух исследо­вательских и образовательных направлений в теории админи­стративного управления, которые стали известны под названия­ми «классическая школа» и «школа человеческих отношений».

К представителям классического направления причисляют, как правило, Л. Уайта, Ф. Тейлора, А. Файоля, Д. Муни, Ф. и Л. Гилб-ретов и др., занимавшихся проблемами организации управления в бизнесе. Их объединяло убеждение в том, что система государ­ственного управления должна быть ориентирована на достиже­ние поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. В качестве основных средств такой опти­мизации организации деятельности системы они предлагали специализацию, единство распоряжений, делегирование ответст­венности, централизацию, корпоративный дух и др.

Для них было характерно признание существования тесней­шей связи между теорией государственного управления и нау­кой управления частными предприятиями. Показательно, что курсы по обеим этим областям читали во многих учебных заведе­ниях США, где готовили специалистов как для государственной службы, так и для деловой администрации частного бизнеса. Этот подход особенно настойчиво отстаивали Ф. Тейлор, Г. Эмер­сон и Г. Форд, которые рассматривали управление как в бизнесе, так и в государственно-административной системе в качестве ме­ханизма, с помощью которого можно добиваться поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных за­тратах ресурсов.

Но особенно большая заслуга в разработке этой проблемати­ки принадлежит французскому исследователю А. Файолю, рабо­ты которого стали классическими в данной области. Он первым поставил проблему организованного обучения менеджменту во Франции. Еще до Первой мировой войны Файоль создал и воз­главил Центр административных исследований, который выпол­нял заказы различных государственных ведомств и организаций бизнеса. В книге «Общее и промышленное управление», опубли­кованной в 1916 г., он сформулировал «теорию администрации». Файоль был убежден в том, что предлагаемые им положения и установки являются универсальными и могут применяться почти

73

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

во всех сферах общественной жизни: экономике, системе госу­дарственного управления, армии и т.д.

«Управлять, — утверждал Файоль, — значит предвидеть, ор­ганизовывать, распоряжаться, координировать и контролиро­вать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный — организм учреждения; распоря­жаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; коор­динировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и от­данным распоряжениям»¹.

Исходя из этого определения, он вычленил шесть основных групп функций управления: технические, коммерческие, финансо­вые, страховые, учетные и административные. Причем администра­тивным функциям он придавал определяющее значение, считая, что именно они выполняют задачу разработки общей программы рабо­ты учреждения, подбора кадров, координации усилий различ­ных подразделений. Интерес представляют также сформулиро­ванные им 14 принципов управления²:

• разделение труда, позволяющее увеличить количество и по­ высить качество производимого продукта при одинаковых затра­ тах и усилиях;

• право отдавать распоряжения и власть, принуждающая под­ чиняться этим распоряжениям;

• дисциплина и повиновение, означающие соблюдение уста­ новленных правил в отношениях между организацией и ее слу­ жащими;

• единство распорядительства, согласно которому служащему может давать приказания относительно какого-либо действия только один начальник;

• единство руководства, означающее, что для реализации ком­ плекса действий и операций, преследующих какую-либо одну цель, необходимы один руководитель и единая программа;

¹ Фай олъ А., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление — это наука и искусство М., 1992. С. 12.

² Там же. С. 20-41.

74