Глава 2, Основные теории государственного управления

го поведения на подчинение господам, притязающим быть носи­телями легитимного насилия, а с другой стороны, — посредством этого подчинения — в распоряжении теми вещами, которые в случае необходимости привлекаются для применения физического насилия: личный штаб управления и вещественные (sachlichen) средства управления»¹.

Одно из центральных мест в современных теориях государст­венного управления занимает теория бюрократии. Поэтому с рассматриваемой точки зрения немалый интерес представляют идеи, предложенные Вебером. Их суть состоит в признании того, что бюрократия в современном смысле этого слова является ис­торическим феноменом, возникшим на определенном этапе ис­торического развития. И этот этап в общем и целом совпадает с появлением современного национального государства, способно­го за свой счет содержать собственных служащих. Иначе говоря, бюрократия выступает порождением капиталистического денеж­ного хозяйства, и в этом отношении она существенно отличается от всех прежних государственных служащих, например так назы­ваемых мандаринов в Древнем Китае или в системе управления феодальных княжеств средневековья.

Заметный вклад в разработку форм правления, в том числе и важнейших аспектов государственного управления в рамках тео­рии конституционного права внесли французские исследовате­ли. Так, в работе одного из основателей политической науки Франции, А. Эсмена, «Элементы конституционного права», вы­шедшей в 1895 г., была предпринята попытка выявить и проана­лизировать основные принципы государственного управления Франции. Другие ученые — Л. Дюги, А. Мишель, М. Ориу — заложили основы институционального подхода к проблемам го­сударственного управления. Необходимо учесть, что в работах этих авторов система государственного управления, взятая сама по себе, не занимала самостоятельного места, а исследовалась в той мере, в какой помогала выяснению принципов и форм орга­низации функционирования государственно-политических ин­ститутов в целом.

¹ В е б ер М. Указ соч С. 648.

67

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

В Великобритании изучение системы государственного уп­равления началось в конце XIX в. в Лондонской школе экономи­ки и политических наук. Эстафету в этом вопросе несколько позже приняли Оксфордский, Кембриджский, Манчестерский, Ливерпульский и другие университеты. Именно в них главным образом было сосредоточено преподавание и изучение государ­ственного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права. Наибольший вклад в изучение государственно-полити­ческих институтов, форм правления и политических систем в целом внесли Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Роб­сон, Г. Файнер и др. Главное внимание они уделяли, как правило, формально-юридическому анализу государственно-правовых ин­ститутов, формам и особенностям их организации, механизмам взаимодействия и функционирования и т.д.

Немалый интерес в рассматриваемом контексте представля­ют идеи профессора права Колумбийского университета, буду­щего президента США В. Вильсона, который в период Первой мировой войны и формирования Версальско-Вашингтонской системы получил большую популярность за положения, изло­женные им в так называемых 14 пунктах, среди которых цент­ральное место занимали положения о праве наций на самоопре­деление и создании Лиги Наций. Обосновывая необходимость реализации указанных положений, он в работе «Изучение адми­нистрирования», опубликованной в 1887 г., писал: «Наука адми­нистрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления»¹.

Выступая против так называемой системы раздела добычи (spoils system), о которой будет сказано в гл. 6, Вильсон обосно­вывал мысль о том, что смена политического руководства в ходе очередных президентских выборов не должна отражаться на ад­министративном аппарате. Тем самым провозглашалось положе­ние о независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Вильсону принадлежит и приоритет во введении так называемой

¹ Wilson W. The Study of Administration//Political Science Quarterly 2.1887.June. P. 197; см. также: Вильсон В, Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М., 1905.