Глава 2. Основные теории государственного управления

Административном университете Фридриха II в Германии¹. Лю­довик XIV также создавал казначейские колледжи для обучения сборщиков налогов искусству их ремесла². Весьма трудно уста­новить, какие именно теории использовались в те времена для решения поставленных проблем. Однако этого уже нельзя сказать о Франции XIX в., поскольку, как следует из книги Е. Баркера, к тому времени появилась концепция, согласно которой государст­во рассматривалось в качестве организации, предоставляющей на­селению услуги, т.е. преследующей более сложные цели, нежели простое повиновение монарху³.

Если согласиться с этим мнением, то с значительной долей уверенности можно сказать, что административная наука в 1800 г. уже существовала. Показательно, что в 1808 г. Ч. Боннин опубли­ковал Административный кодекс, содержавший 708 разделов, в основе которого лежали 68 принципов государственной админи­страции. Особенность работы состояла также в том, что в ней в той или иной форме проводилось разграничение между полити­кой и администрированием. В последующие десятилетия во Франции и Германии эти проблемы продолжали разрабатывать­ся. Но постепенно наука администрирования отошла на задний план и прекратила свое существование, хотя в конце XIX в. аме­риканские ученые В. Вильсон и Ф. Гудныо использовали некото­рые идеи французского исследователя Дж. Блунтли и немецкого ученого Г. Гнейста.

Существенный импульс к разработке теорий государственно­го управления был дан реформами в системе государственного администрирования, начавшимися в США, а затем и в ряде евро­пейских стран в последние десятилетия XIX в. и первые десяти­летия XX в., а также появлением теорий научного управления в сфере бизнеса.

В политической науке выделяют, как правило, несколько эта­пов формирования и эволюции теорий государственного управ­ления. Начало этого процесса восходит к последним десятилетиям XIX — началу XX в. и теснейшим образом связано с дифферен-

¹ См.:] a cob у Н. The Bureaucratization of the World. Berkeley, 1973. P. 4.

² См.: Barker E. The Development of Public Servicies in Western Europe, 1660-1930. N.Y.,1944.P.9.

³ См.: Ibid. P. 52-53.

5 - 2187 65

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

циацией социальных и гуманитарных наук, в особенности с вы­членением социологии, политической и экономической наук. Можно с достаточной уверенностью утверждать, что эти теории возникли на стыке названных научных дисциплин.

Главная заслуга в разработке основополагающих концепту­альных установок и принципов теории государственного управ­ления как самостоятельной области исследований принадлежит известному немецкому ученому конца XIX — начала XX в. М. Вебе-ру. Именно он стал инициатором и главным разработчиком важ­нейших установок и концепций государства как главного субъ­екта политики и власти, бюрократии, государственного аппарата. На этом этапе определенный вклад в разработку теории государ­ственного управления внесли В. Вильсон, Ф. Гуднью и другие исследователи. Начался первый этап в развитии теории админи­стративного управления как самостоятельного научного направ­ления.

Для правильного понимания позиций Вебера важное значе­ние имеет оценка им сущности и роли государства. Государство, писал он, равно и как политические союзы, исторически ему предшествующие, есть господство людей над людьми, опираю­щееся на легитимное насилие как на средство. При этом Вебер выделял три вида внутренних причин, на основании которых люди могут подчиниться власть имущим. Это, во-первых, авто­ритет «вечно вчерашнего», т.е. нравов, освященных традицией, традиционное господство, как его осуществляли патриарх или патримониальный князь старого типа. Во-вторых, харизматичес­кое господство, как его осуществляют пророк или в политичес­кой области избранный князь-военачальник, или плебисцитарный властитель, выдающийся демагог и политический партийный вождь. И наконец, господство в силу «легальности», в силу веры в обязательность легального установления и деловой компетент­ности, обоснованной рационально созданными правилами¹.

В данной цепи рассуждений интерес представляет следующее положение, сформулированное Вебером: «Любое господство как предприятие (Herrschaftsbetrieb), требующее постоянного уп­равления, нуждается, с одной стороны, в установке человеческо-

¹ Вебер М Политика как призвание и профессия/'/Вебер М Избр произв М, 1990 С 647-647

66