Глава 2. Основные теории государственного управления

вом лишь тот объем полномочий, который санкционирован об­щественным договором между гражданами, сообщающимися между собой по собственному разумному выбору. Подобные воз­зрения были типичны для мыслителей эпохи Просвещения, наи­более пристально интересовавшихся рассматриваемым вопро­сом, таких, как Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, А. Фергюсон и, конечно, А. Смит. По-разному интерпретируя гражданское об­щество, они сходились на признании верховенства гражданского общества над государством, что, в свою очередь, означало уста­новку на существенное сокращение прерогатив государства в сфере управления делами общества. Такая установка получила законченное выражение в классическом либерализме, рассмат­ривавшем государство как «ночного сторожа», т.е. занимавшего­ся весьма узким кругом проблем по обеспечению общественного порядка и стабильности в обществе.

Некоторые исследователи проблем развития политической науки рассматривали правительство как потенциально нужный инструмент, который может быть использован для обуздания чрезмерных притязаний толпы или неуправляемых народных масс либо для достижения прогресса во всех сферах обществен­ной жизни. При этом существовало несколько подходов к оценке роли государства. Один из отцов-основателей Конституции США, Дж. Медисон, и его последователи-институционалисты, скептически оценивая человеческую природу, считали, что ин­ституты создаются для того, чтобы не позволить низменным че­ловеческим страстям подорвать устои правления.

В противовес этой традиции радикальные демократы, наибо­лее ярким представителем которых был Т. Пейн, были убеждены в том, что сам народ, воспитанный в условиях добродетельного гражданского общества, является лучшим защитником системы хорошего правления. Промежуточное положение между ними занимают Р. Сейделман и Е.Дж. Харфэм. По их мнению, со вре­мени начала эпохи прогресса «политологи стремились к созданию национального государства, управляемого опытными специалис­тами и поддерживаемого ответственным и добродетельным де­мократическим большинством народа»¹. Как считает Б. Дж. Не-

¹ 5 е i d e I т а п R., Harp ham EJ. Disenchanted Realists: Political Science and the American Crisis, 1884-1984. Albany, 1985. P. 7.

63

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

льсон, своими корнями социальная политика «уходит в эту «тре­тью традицию» со всеми присущими ей противоречиями, касаю­щимися соотношения централизованной и децентрализованной политической власти, профессиональных политиков и избран­ных народом представителей, а также свойственным ей утверж­дением ценности науки по сравнению с искусством политики при решении общественных проблем»¹.

Многие видные экономисты XIX в., например, Дж. Ст. Милль и Н. Сениор, придерживаясь известной доктрины «свободы тор­говли», утверждали, что государство не должно вмешиваться в частный сектор, пытаться регулировать или контролировать частное предпринимательство.

Но, как справедливо писал Дж. Стиглиц, «доводы Адама Смита убедили не всех представителей общественных наук XIX в. Они имели дело с разительным неравенством доходов, существо­вавшим вокруг, с нищетой, в которой жила большая часть рабо­чего класса, с безработицей, с которой часто сталкивались рабо­чие. В то время как писатели XIX в., такие, как Чарлз Диккенс, пытались описать положение рабочего класса в романах, теоре­тики, такие, как Карл Маркс, Сисмонди и Роберт Оуэн, стреми­лись не только разработать теории, объясняющие то, что они на­блюдали, но и предложить возможные пути преобразования общества. Для многих из них зло в обществе ассоциировалось с частной собственностью на капитал. То, что для Смита было до­стоинством, они рассматривали как порок, Маркс был если не самым глубоким из общественных мыслителей, то наверняка самым влиятельным среди тех, кто отстаивал более значитель­ную роль государства в контроле за средствами производства»².

По мнению некоторых исследователей, современные теории государственного управления восходят к так называемой адми­нистративной науке, в которой исследователь отвечает на во­прос: как структура организации влияет на эффективность ее де­ятельности? Этот подход впервые зародился в органах государственного управления Германии и Франции. Как утверж­дал Г. Якоби, об эффективной организации было известно еще в

¹ Нельсон Б.Дж. Социальная политика и управление: общие проблемы/'/Полити­ ческая наука. Новые направления. М., 1999. С. 530.

² Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М., 1997. С. 17.

64