Глава 9. Эффективность государственного управления

лизации проектов дорожного строительства значимыми могут быть те или иные экологические изменения. Немаловажны при оценке эффективности возможные падения стоимости земель­ных участков, издержки на поиск квартир, на переезд, убытки переезжающих жителей вследствие неуверенности и затрат вре­мени, вибрации, шума, загрязнения окружающей среды, других негативных факторов.

Следует отметить, что многие показатели государственно-, экономических издержек и результатов, выпуска товаров и ока­зание услуг отражают уровень государственной деятельности лишь в той мере, в какой она находит прямое отражение в госу­дарственном бюджете в виде доходов и расходов. Но государст­венная деятельность отнюдь не сводится к этим показателям, она выражается в правовых нормах, указах, запретах, разрешениях, субвенциях сельскому хозяйству и другим отраслям экономики, формировании цен и т.д. Расходы, связанные с различными госу­дарственными сферами и функциями, например,с оборонным ве­домством, здравоохранением, системой образования, не дают до­стоверной информации. Известно, что определенный объем средств частного сектора отбирается и в той или иной форме потребляется государством. Но известно и то, что государство регулярно возвращает часть своих доходов в форме трансфертов обратно в частный сектор. Это также служит препятствием для точного определения доходов и расходов государства.

Зачастую необходимо учитывать прямые и косвенные, мате­риальные и нематериальные, реальные и денежные выгоды и расходы. Как справедливо отмечал П. Сэрф, «в любой концепции эффективности государственного управления должны учиты­ваться косвенные социальные издержки и выгоды, связанные с реализацией государственных программ. Трудность заключается в том, что таких косвенных последствий множество и не сущест­вует какой-либо логической основы, чтобы свести их в стройную систему учета. Снова с неизбежностью встает вопрос сложней­шего анализа экономической политики, который может быть об­легчен с помощью эмпирических исследований и расчетов, но который не может исчерпываться кредитно-денежным уравнени­ем, поскольку любые приведенные цифры можно будет совер­шенно по-разному истолковать в смысле как их логического со-

555

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

держания и правдоподобия, так и в смысле степени «надежности или ненадежности». Экономистам полезно обратиться к значи­тельным «внешним воздействиям», которые игнорируются со­временными системами финансового учета, однако из этого не следует, что есть какой-то надежный метод сведения «внешних воздействий» в общую систему учета»¹.

В первом случае речь идет о государственных услугах, кото­рые составляют первоначальную цель производства запланиро­ванного мероприятия. Например, главными целями разработки проекта плотины являются защита от наводнений и получение электроэнергии. Косвенными последствиями строительства пло­тины могут быть, например, изменение количества и качества рыбы, туристических потоков, разрушение естественного ланд­шафта и т.д. Как отмечали В.Г. Питере и В. Райт, «прямые из­держки какой-либо программы идентичны альтернативной стоимости, возникающей вследствие ее осуществления. Она воз­никает при проведении работ (потесненные альтернативные частные или государственные виды деятельности). К альтерна­тивной стоимости проекта могут относиться затраты на НИР, на подготовку решения, затраты на инвестиции, на процесс произ­водства и ремонта и т.д., но к альтернативной стоимости не отно­сятся «исторические издержки» (sunk costs), которые возникли в прошлом и которых поэтому более невозможно избежать»².

Хотя абсолютные числа дают некоторое представление о пря­мом значении государственной деятельности и ее производи­тельности, для оценки государственной активности они, как пра­вило, менее приемлемы, поскольку с их помощью трудно определить тенденции развития и структурные изменения. Дело в том, что при сравнении региональных и межнациональных ре­зультатов величина ВВП может быть совершенно различной. Не могут они служить и для сравнения государственного сектора с частным, или рыночным, сектором экономики. Поэтому Брюм-мерхофф предлагает использовать для оценки государственной деятельности относительные показатели. Можно применять также структурные показатели доходов или структурные показа­тели, которые выражают долю государственных служащих в

¹ Serf P. Administrative Theories and Politics. Toronto, 1973. P. 37.

² Питере ВТ., Райт В. Указ. соч. С. 624.

556