Глава 9. Эффективность государственного управления

том, что величие и благоденствие того или иного государства определяются не столько богатством самим по себе, которыми оно располагает, сколько способностью его граждан произво­дить, создавать новые богатства. Верность этого тезиса проде­монстрировала вся последующая история, наиболее яркой его иллюстрацией является пример России и Японии.

Сначала Советский Союз, а после его распада Россия при всех своих колоссальных природных богатствах оказались обре­ченными на экономическую отсталость и догоняющее развитие, бедность широких слоев населения, постоянные социальные и политические неурядицы. Япония же, практически лишенная сколько-нибудь значимых природных ресурсов, благодаря пред­приимчивости, воле и устремленности своих граждан в будущее чуть ли не на голом месте сумела создать одну из самых удачли­вых и процветающих экономических систем.

Первый из этих примеров служит подтверждением того, что при всем обилии природных ресурсов народу страны не дано до­стичь высоких стандартов материального благополучия, если он лишен возможности эффективно пользоваться ими и на их осно­ве создавать новые богатства. Второй пример свидетельствует о том, что народ, которому предоставлены все условия для реали­зации своих потенциальных способностей, даже при скудости природных ресурсов может продемонстрировать чудеса эконо­мического и технологического прогресса. Одним из таких усло­вий и является рыночная экономика с ее принципами свободной конкуренции и свободного предпринимательства.

При всех имеющихся разночтениях большинство авторов по­нимает под производительностью выполнение работы с на­именьшими затратами труда и материалов. При таком понима­нии эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полу­ченным результатом и затраченными ресурсами. Оценка объема произведенного продукта по отношению к объему затрат очень важна с точки зрения прежде всего отчетности и подотчетности. Однако применительно к государственным службам многие ис­следователи настаивают на включении в это понятие оценки эф­фективности и качества услуг, а не только соотношения между результатом и затратами. Причем производительность определя-

533

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ется такими терминами, как «затраты», «работа», «выпуск» и «эффективность». При этом не всегда уделялось должное внима­ние результатам и итогам. Считался сам собой разумеющимся факт того, что, чем выше эффективность учреждения, тем лучше результаты и итоги его деятельности.

По мнению, например, сотрудника Католического универси­тета (Бельгия) Г. Бухарта, термин «производительность» охва­тывает такие понятия, как «планирование-программирование-составление бюджета», «управление по целям», а также «составление бюджета на нулевой основе», экономия, результа­тивность и эффективность¹.

В целом же производительность выражается посредством со­отношения «затраты-выпуск». Как отмечается в книге «Эффек­тивность государственного управления», «подход к эффектив­ности органов государственного управления характеризуется двумя основными аспектами. Во-первых, анализируется уровень учреждения (следовательно, соотношение затраты-выпуск), а итоги деятельности как бы остаются в тени. Во-вторых, все вни­мание направлено на результаты деятельности учреждения, практически без учета вопроса об эффективности. Оба подхода подчеркивают большое значение четкого описания затрат. Одна­ко оценивать эффективность путем измерения уровня затрат — в высшей степени примитивный метод, по определению не учиты­вающий производительности. Поэтому перенос внимания на объем производства или на объем выполненной работы — это шаг вперед, поскольку именно так можно учесть интересы граж­дан, потребителей и налогоплательщиков»². При этом необходи­мо отметить такой важный факт, что конечной целью производ­ства товаров и услуг в государственном секторе являются не сами эти товары и услуги как таковые, а то, в какой степени они способны удовлетворять интересы и потребности граждан, или потребителей.

В данной связи показательно, что в работах Института урба­нистики методы оценки эффективности были в значительной мере модифицированы в том смысле, что издержки и объем вы­полняемых работ перестали служить основными показателями

¹ Эффективность государственного управления. М., 1998. С. 47.

² Там же. С. 68.

534