Глава 9

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Как уже отмечалось, государство как главный субъ­ект власти теснейшим образом связано с важнейши­ми сферами общественной жизни, и прежде всего с со­циальной и экономической. В этом отношении оно представляет собой главный инструмент реализации всеобщей воли и интересов всего общества. Здесь оп­ределяющую роль играет функция государства как управляющей системы. Для того чтобы добиться ус­пеха и постоянно подтверждать свою легитимность у своих граждан, государство должно стремиться к достижению успеха в обеспечении всего населения то­варами и услугами в точном соответствии со своими обещаниями или своего рода соглашениями между из­бирателями и избранными ими должностными лица­ми всех уровней управления и властных структур. Собственно говоря, то же верно и для частных пред­приятий, где акционеры и менеджеры заключают с работниками этих предприятий такие же соглаше­ния с целью обеспечения их эффективной деятельнос­ти. Другими словами, государственное управление, равно как и управление частными предприятиями, должно стремиться к максимальной производитель­ности и эффективности.

Что такое производительность и эффективность в государственном управлении

Проблемы производительности и эффективности государст­венного управления интересовали мыслителей и государствен­ных деятелей с древнейших времен. Приходится признать, что

527

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

если под производительностью в широком смысле слова пони­мать увеличение объема производимых и приобретаемых в обще­стве ресурсов, то это действительно очень старое понятие. Исхо­дя из такого понимания предпринимались попытки исследовать проблемы производительности с древнейших времен и опреде­лить, какое влияние они оказывали на отдельные цивилизации и мировые государства. Как утверждал, например, Г. Нэш, одной из причин упадка Египта после 1100 г. до н.э. было «снижение эффективности административной системы», поскольку жрецы-управляющие исповедовали «жесткий, сухой религиозный фор­мализм», не прибегая к гибким методам управления¹. Согласно Е. Гладдену, у шумеров, ассирийцев и других народов древности каждая общественная группа занимала отведенное ей место в со­циальной иерархии, владея современными для той эпохи метода­ми ведения хозяйства и мудростью, передаваемыми будущим по­колениям, хотя сам Гладден ни разу не применял терминов «производительность» или «эффективность» при описании этих цивилизаций².

В данном вопросе, как представляется, более близок к истине Р. Тоуни, который обосновывал мысль о том, что средневековые авторы исходили из следующих двух посылок: «Экономические интересы стоят гораздо ниже реального дела жизни, которым яв­ляется спасение, и экономическое поведение является одним из аспектов личного поведения, на которое, как и на другие стороны жизни, распространяются нормы морали»³. В средневековой экономике, которая по большей части основывалась на мораль­ных принципах, в строгом смысле слова не могло идти речи о производительности и эффективности. В эпоху, когда господ­ствовала вера, общество было весьма строго настроено к тем, кто для умножения своих богатств, для обогащения использовал деньги или иные ресурсы, рассматривая это как бессовестное ростовщичество. Такой подход, как уже указывалось, существен­но изменился с возникновением капиталистической системы, стержневым элементом которой стала прибыль. Помимо самого

¹ Nash G.D. Perspectives on Administration: the Vistas of History. Berkeley, 1969. P. 8.

² Gladden E.N. History of Public Administration. London, 1972.P.2.

³ Tawney R. Religion and the Rise of Capitalism. N. Y., 1926. P. 28.

528