Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

Созданное в качестве инструмента защиты неимущих от экс­плуатации, анархии и жестокости свободной рыночной экономи­ки социальное обеспечение стало рассматриваться как система, подрывающая личную инициативу, поощряющая зависимость неимущих слоев населения от государства. Представители важ­нейших идейно-политических течений — социал-демократы, ли­бералы, консерваторы — заговорили о кризисе государства бла­госостояния.

При определенных условиях слишком большой упор на поли­тику перераспределения способен оказать отрицательное влия­ние на фактор эффективности. В данной связи следует вспом­нить о том, что политический курс и деятельность институтов можно считать эффективными, если они добиваются улучшения существующего положения всех или почти всех членов общества и общественных групп. Что же касается политического курса, отдающего предпочтение перераспределению материальных благ, то его цель состоит в улучшении положения одних групп населения за счет других.

Поэтому финансовый и идеологический кризис государства благосостояния не мог не привести постепенно к снижению роли перераспределения. Определенную роль в этом процессе сыгра­ло также снижение влияния плюралистической модели государ­ственного управления, согласно которой социальная политика представляет собой результат некоего равновесия, достигаемого в каждый конкретный момент в ходе борьбы соперничающих за­интересованных групп. В этом плане политический курс меняет­ся в результате изменения соотношения интересов и власти. Здесь идеи не играют сколько-нибудь заметной роли. Плюралис­ты признавали, что иногда общественные учреждения являются независимыми, но только в качестве заинтересованных групп на­ряду с другими подобными группами. При этом они сознавали, что различные группы обладают различной властью и степень их доступа к политическому процессу далеко не одинакова. Но тем не менее они были убеждены в том, что все активные общест­венные группы способны заставить правительство учесть их ин­тересы.

В условиях когда предпринимались усилия по совершенство­ванию политики, ориентированной на группы, все более явствен-

413

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

но стало проявляться разочарование в плюралистической моде­ли. Если учесть значительные различия в средствах, которыми обладали представители разных заинтересованных групп, то воз­никал вопрос о том, каким образом может быть обеспечено рав­ное для всех участие в работе учреждений, наделенных правом принимать решения. В действительности требования массового участия могли быть использованы представителями могущест­венных экономических интересов для того, чтобы откладывать на неопределенный срок принятие решений о регулировании. В то же время становилось все более очевидным, что концентриро­вание внимания на проблемах перераспределения, обусловлен­ное специфическими интересами отдельных групп, приводило к замедлению экономического роста и осложнению политической жизни за счет снижения значения общих для всего населения интересов¹.

Очевидные экономические и политические издержки соци­альной политики, ориентированной на определенные группы, способствовали осознанию того, что кроме заинтересованных групп существует еще и общественный интерес, требующий иной социальной политики. Если результатом политики, ориен­тированной на определенные группы, является неэффектив­ность социально-политических решений, необходимо отказаться от такой политики и рассматривать эффективность как опреде­ляющий критерий социальной политики. Эффективной следует считать не политику, являющуюся продуктом межгрупповой борьбы, а политику, разрабатываемую на основе рационального политического анализа. Для принятия решений на этой основе должностным лицам следует также придерживаться этического подхода. Органам судебной власти стало вменяться в обязан­ность требовать от исполнительных учреждений максимального расширения системы социальных благ, неукоснительного соблю­дения законности, исполнения бюджета и учета информацион­ных ограничений².

Одним из этих последствий стал так называемый фискаль­ный кризис, рост бюджетного дефицита. Лозунгами дня среди противников, да и многих бывших сторонников государства

¹ Olson M The Rise and Decline of Nations. New Haven, 1982. ^? Sun stein C. After the Rights Revolution. Cambridge, 1990,

414