Введение

Проблемы государства и теории государственного управле­ния интересовали мыслителей и ученых с древнейших времен, еще большую актуальность и значимость они приобрели в наши дни. В этой связи целесообразно отметить, что большинство тер­минов, используемых для обозначения различных форм правле­ния, таких, как монархия, олигархия, демократия и др., мы унас­ледовали от Древней Греции и Древнего Рима. Но в самом понимании их сущности и содержания в течение более чем двух-тысячелетней истории произошли существенные изменения, вы­званные громадными переменами, происшедшими в обществе и государстве. Даже в те далекие времена разные народы по-раз­ному понимали содержание этих понятий. Например, цари были и в Македонии, и в Персии, но их институты радикально отли­чались друг от друга. Этот тезис не в последнюю очередь верен применительно и к теории управления вообще, и к теории госу­дарственного управления в частности.

В докапиталистических формах социально-политической ор­ганизации, когда государственное начало пронизывало все сферы общественной жизни — от культуры и воспитания подрас­тающего поколения до различных сфер экономики, когда все важнейшие сферы жизнедеятельности людей — духовная, соци­альная, экономическая, политическая — были слиты в единое целое, объем, масштабы, характер функций государства были иными, чем в период свободно-предпринимательского капита­лизма, а функции этого последнего, в свою очередь, отличались от тех, которые оно выполняет в условиях современного корпо­ративного капитализма.

Поэтому естественно, что тема взаимоотношений государст­ва, гражданского общества и экономики занимает одно из цент­ральных мест в социальных и гуманитарных науках. Она приоб­рела особо важное значение с возникновением современной общественно-политической системы, для которой характерно

6

Введение

разграничение общества и государства, экономической, социаль­ной и политической сфер общественной жизни, которые в то же время теснейшим образом связаны друг с другом. Сущность го­сударства раскрывается и реализуется в его взаимодействии с различными сферами и институтами гражданского общества, в процессе осуществления им деятельности по упорядочению со­циальных, экономических, культурных и иных явлений и про­цессов, управлению ими.

Пожалуй, нигде в мире сегодня проблема государственного управления не является столь важной, как в России. Будущее как политической демократии, так и рыночной экономики в стране в значительной степени зависит от того, насколько эф­фективно, как и в какие сроки мы сможем решить эту основопо­лагающую проблему создания и утверждения системы государ­ственного управления всех уровней и эффективно использовать ее для решения стоящих перед страной насущных проблем, от которых зависят сами перспективы российской государствен­ности. В этом контексте нелишне напомнить, что если методы управления, используемые в частном секторе индустриально развитых стран в настоящее время, достаточно широко представ­лены во множестве работ зарубежных авторов, переведенных на русский язык, то этого отнюдь не скажешь, когда речь идет о предприятиях и организациях государственного сектора эконо­мики, а также о системе государственного управления различны­ми сферами общественной жизни.

С сожалением приходится констатировать, что в отечествен­ных социальных и гуманитарных науках еще в должной мере не определены основополагающие аспекты, сущностные характе­ристики, значение и статус теории государственного управле­ния. В научной литературе часто можно встретить рассуждения о том, будто теория государственного управления является то ли разделом какой-либо научной дисциплины, то ли самостоятель­ной научной дисциплиной, обладающей собственным предметом исследования, понятийно-категориальным аппаратом, методоло­гией и методами исследования. Однако при этом игнорируется тот очевидный факт, что теория, будь то в физике, математике, социологии или политической науке и т.д., не может быть разде­лом науки или самостоятельной научной дисциплиной. Во всех

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

науках она является лишь объектом или предметом изучения. Это не в последнюю очередь верно и применительно к теории государственного управления, которая является предметом изу­чения политологии, экономической науки, правоведения и госу-дарствоведения.

Именно в этом качестве теория государственного управления рассматривается в монографии, предлагаемой вниманию читате­ля. Очевидно, что научное исследование различных аспектов и форм государственности и теории государственного управления имеет важное теоретическое и практическое значение. Под­тверждением этого тезиса служит современное государственное строительство в Российской Федерации. Малейшие ошибки и просчеты в решении этих жизненно важных вопросов чреваты острыми политическими конфликтами, тяжелыми моральными и материальными потерями, а порой и человеческими жертвами. Здесь необходимо обращаться к накопленному международному опыту, избегая всякого рода шаблонов и стереотипов.

В целом можно сказать, что в России изучение теории госу­дарственного управления делает лишь первые шаги. Важность этой проблемы определяется прежде всего тем, что перед власт­ной системой Российской Федерации в качестве приоритетной стоит задача усиления действенности властных институтов, ко­ренного преобразования государственной практики, кадровой политики, неукоснительного соблюдения представителями го­сударства законов и этических норм в политике. Необходимо принятие комплекса мер по повышению действенности и эффек­тивности государственной власти. Их научно обоснованная раз­работка и реализация невозможны без ясного понимания таких важных вопросов, как производительность, эффективность, каче­ство применительно к государственному сектору экономики, ре­зультативность и эффективность государственного управления.

Главной целью монографии служит выяснение того, как рабо­тают основные органы государственного управления и подчи­ненные им учреждения, организации, службы и предприятия, ка­ковы их структуры и функции, как они выполняют возложенные на них задачи обеспечения эффективного функционирования экономической и социальной сфер в современных условиях. После анализа существующих теорий в работе концентрируется

Введение

внимание на разработке и обосновании собственной версии го­сударственного управления. На наш взгляд, система государст­венного управления основывается на единстве экономических, социальных, политических институтов, которые взаимно допол­няют и обогащают друг друга. В этом контексте рассматриваются различные аспекты системы государственного управления, ос­новные факторы ее формирования, эволюции и особенности функционирования в современных условиях.

Приступая к изучению этой сложной и многоплановой про­блемы, исследователь сталкивается с множеством вопросов, без выяснения которых невозможно определить сущность теории государственного управления и самой системы государственного управления, их место и роль в обществе, их структурные состав­ляющие и организационные формы. Разработка теории государ­ственного управления вообще, и государственного управления экономикой и социальной сферой, в частности,предполагает, вы­яснение объективных закономерностей взаимодействия, во-пер­вых, общества и государства, во-вторых, экономической системы с окружающей средой в лице общества и государства и, в-тре­тьих, формулировку этих взаимосвязей в терминах целей и средств их достижения, поскольку категория управления самым тесным образом связана с понятием целенаправленного поведе­ния людей.

Очевидно, что развитие теории государства и права как в мире, так и в нашей стране требует критического переосмысле­ния ряда ее фундаментальных категорий, выхода на новый уро­вень исследований, призванный соединить достижения право­вой науки и смежных отраслей знания. Теория государства, изучая основные тенденции, направления и динамику развития государства, его место и роль в жизни людей, ставит целью рас­крытие закономерностей развития основных структурных и ор­ганизационных институтов политической системы, их взаимо­действия, сущностных характеристик и, конечно, роли в определении тенденций общественно-исторического развития как соответствующей страны, так и современного мира. Выраба­тывая конкретные, рациональные, практические выводы и реко­мендации, она намечает прогнозы развития государства и обще­ства и их институтов.

9

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Важнейшим условием проведения успешной политики госу­дарством является знание и учет всей совокупности объектив­ных и субъективных факторов социально-экономического и об­щественно-политического развития страны и окружающего мира. Поэтому при оценке сущности государства следует учиты­вать множество факторов. Речь идет прежде всего об обуслов­ленности концепций государства господствующими в каждое конкретное историческое время представлениями о человеке и его природе, о его отношении к обществу и государству и их институтам.

В данной связи возникает комплекс вопросов о взаимоотно­шениях личности и общества, общества и государства, которые в большей степени являются проблемой философии, чем экономи­ки. Но, как справедливо отмечал Дж. Бьюкенен, «любой эконо­мист, пытающийся пролить свет на эту взаимосвязь, неизбежно вторгается в пределы философии — глубочайшей области науч­ного познания»¹. В целом соглашаясь с уважаемым лауреатом Нобелевской премии, нельзя не обратить внимание на тот оче­видный факт, что подавляющее большинство простых людей мало интересуют сугубо философские аспекты социального уни­версума. Они решают конкретные вопросы добывания хлеба на­сущного, и с этой точки зрения их в неменьшей степени, чем иного философа, интересует собственное положение в обществе, отношение к государству, политике конкретного правительства, той или иной политической партии или государственного деяте­ля. В этом отношении сугубо философские или теоретические вопросы невозможно отделить от экономических, социальных и политических. Они все в совокупности помогают человеку опре­делить свое место в обществе и государстве, найти ответы на множество интересующих его вопросов.

Выбор методологии, методов и приемов исследования опре­делялся прежде всего сложностью и многоплановостью самой темы. Теорию государственного управления, теснейшим образом связанную с государственно-политической системой и граждан­ским обществом, невозможно должным образом исследовать и адекватно оценить без применения целого комплекса методоло-

¹ Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики/'/Нобелевские лауреаты по экономике. М., 1997. С. 18.

10

Введение

гических и методических приемов и подходов. В качестве теоре­тико-методологической основы анализа поставленной проблемы послужили прежде всего системный и структурно-функциональ­ный анализ, междисциплинарный подход, органически сочетаю­щий элементы экономико-исторического, политэкономического, политологического и экономического методов исследования. Немаловажное значение имеют общемировоззренческие взгля­ды, дающие самые общие представления о научно-теоретических взглядах социально-экономического и политического мира, в ко­тором мы живем, об основных вехах его формирования и эволю­ции и современном его состоянии, основных направлениях и тенденциях его развития. Широко используется комплексный анализ, который позволяет в должной мере раскрыть основные составляющие, типы, важнейшие признаки, сущностные харак­теристики, особенности теории государственного управления. Использование всего этого арсенала позволило раскрыть наибо­лее важные, на наш взгляд, составляющие, аспекты и сущность теории государственного управления, ее роль и значение для по­нимания основополагающих проблем современного гражданско­го общества и политической демократии.