Глава 6. Государственная служба

Роль и влияние бюрократии в системе управления усилива­ются благодаря тому, что чиновник, занимающий тот или иной пост в административном аппарате, является специалистом или экспертом по профилю работы, в то время как завоевавший свой пост на выборах политик зачастую не в полной мере владеет си­туацией в той сфере, для осуществления управления которой он избран. К тому же он не обладает информацией, необходимой для принятия решений по тем или иным политическим и управ­ленческим проблемам. Имеет значение и тот факт, что соображе­ния эффективности управления в растущей степени берут верх над необходимостью неукоснительного соблюдения демократи­ческих принципов разделения властей, подчинения государст­венного аппарата гражданскому обществу, контроля обществен­ности над политикой правительства и т.д.

При этом следует учесть, что расширение влияния исполни­тельной власти на новые области общественной жизни вызвало стирание граней между чисто бюрократическими, исполнитель­скими и политическими функциями. Происходит политизация высшего чиновничества, что способствует усилению процесса слияния бюрократической верхушки с высшим слоем управлен­ческого аппарата корпораций. Все чаще имеет место ситуация, когда отслужившие свой срок государственные служащие выс­шего звена переходят на ключевые посты в частных корпорациях, или высшие менеджеры из бизнеса переходят на государствен­ные должности.

В результате бюрократический аппарат становится независи­мым от избранных народом политических руководителей. Как отмечали, например, авторы книги «Принципы американского правления» К. Прюит и С. Верба, президент, имея возможность назначать около 6,5 тыс. федеральных служащих, в то же время не может контролировать федеральную бюрократию. Такие под­разделения исполнительной власти, как независимые регули­рующие комиссии и агентства, пользуются значительной автоно­мией в процессе принятия решений. Члены разного рода комиссий и агентств назначаются на сроки, не совпадающие со сроками президентских полномочий, и могут быть уволены толь­ко по законным основаниям, что увеличивает их независимость от избранных народом должностных лиц, в том числе от прези-

347

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

дента и Конгресса. Это дает им возможность ориентироваться на руководство крупнейших корпораций, действующих в сфере ад­министративно-правового регулирования соответствующих ор­ганов. Естественно, что такое положение вещей не может не ска­заться на эффективности работы государственного аппарата .

Один из недостатков существующего подхода к проблеме эф­фективности управления с помощью бюрократии состоит в том, что основное внимание уделяется вопросу о том, как добиться наиболее эффективного осуществления политических решений, не учитывая параметров и характеристик самого аппарата управ­ления. Как уже отмечалось, между чиновниками, выполняющи­ми поручения и задачи, формулируемые политиками, и самими политиками можно провести более или менее четкие границы с точки зрения принципов и методов их назначения на соответст­вующие должности. Но в разработке политики и ее реализации можно обнаружить целый ряд различий. В частности, чиновники (особенно высокопоставленные) часто участвуют в разработке политических решений или по крайней мере выступают в роли советников по вопросам выработки политики. Причем, обладая по сравнению с соответствующим министром более обширными знаниями и богатым опытом по конкретной проблеме, чиновник, предлагая рекомендации и советы, может играть решающую роль при выработке и реализации политического курса.

Этим во многом определяется появление теорий, объясняю­щих политику интересами бюрократии, упрочением ее положе­ния и расширением власти, привилегий и материального возна­граждения. Согласно этим теориям бюрократы будут всячески противодействовать радикальной политике, которая угрожает их положению. Наибольшую известность с этой точки зрения пред­ставляет теория известного швейцарского социолога Р. Михель-са, который сформулировал так называемый железный закон олигархии. Он, в частности, утверждал, что любая организация, раз возникнув, проявляет тенденцию к постоянному расшире­нию. Причем на вершине власть постепенно переходит в руки бюрократии или олигархии, число представителей которой по­стоянно растет. Именно этой тенденцией Михельс пытался объ-

¹ Р г е w i 11 К., Verba S. Principles of American Government. N. Y., 1980. P. 287.

348