Глава 6. Государственная служба

несе, неправительственных структурах и т.д.¹ Бюрократия, ут­верждал Попов, по сути дела превратилась в универсальную форму организации жизнедеятельности и управления делами об­щества. Эта закономерность определяется всевозрастающей зна­чимостью человеческого фактора в условиях интеллектуализа­ции системы управления и глобализации социально-экономи­ческих, духовных и политических процессов.

Склонность бюрократии к расширению при ограниченности финансовых ресурсов привела к появлению теории бюрократи­ческих интересов, основанной на признании существования кон­куренции между различными департаментами и органами госу­дарственной власти за финансовые средства. Причем, такая конкуренция проявляется во всей политической сфере. Она не­избежно возникает при принятии решений о реализации тех или иных мероприятий, имеющих для общества важное значение, таких, например, как строительство автомобильных и железных дорог, повышение эффективности угольной промышленности, увеличение производства энергии на атомных электростанциях и т.д. Очевидно, что любое политическое решение так или иначе сказывается на интересах различных правительственных служб, выступающих за или против данного решения, а исход дела будет зависеть от способностей каждой из этих служб эффектив­но отстаивать свои интересы. Этот подход в литературе получил название бюрократической политики.

Для правильного понимания бюрократической политики не­обходимо исследовать структуры, которые систематически про­тивопоставляют друг другу интересы различных групп и опреде­ляют их относительный политический вес. При этом необходимо иметь в виду, что формы и способы разделения функций между правительственными бюрократами и агентствами оказывают важное влияние на баланс политических сил. При таком положе­нии осуществление политического курса, направленного на пре­одоление границ между различными департаментами, оказыва­ется весьма трудным делом. Все сказанное свидетельствует о том, что для правильного понимания политики в терминах кон­курирующих бюрократических интересов необходим анализ

¹ Попов Г.Х. Будет ли в России второе тысячелетие. М., 1998. С. 129-130.

343

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

структур, на которых основываются эти интересы. В то же время анализ бюрократии как средства осуществления политики дол­жен быть дополнен исследованием ее влияния на содержание политики самой административной системы — ее структуры, ин­тересов и ценностей.

Важными атрибутами бюрократии, узаконивающими ее власть и влияние, являются специальные профессиональные знания, опыт в соответствующих областях государственного уп­равления, полученные в процессе учебы и работы. Не менее важ­ное значение имеет засекречивание информации, защита «слу­жебной тайны» и стремление к монополизации механизма и процессов принятия важных политических, социальных и эконо­мических решений.

При всех негативных признаках, приписываемых бюрокра­тии, она действительно стала неотъемлемой частью современных организаций, в том числе и государства. Беспрецедентному рас­ширению роли государственной бюрократии способствовал в значительной степени динамизм современной политики. Зави­симость государства от бюрократии увеличивается по мере его разрастания. Более того, можно сказать, что государство, бюро­кратия и демократия развивались в тесной взаимосвязи и зави­симости друг от друга. Именно с помощью бюрократического аппарата система государственного аппарата приняла нынеш­ние формы. Именно бюрократия, оплачиваемая государством, создала условия для формирования таких сущностных характе­ристик современного государства, как безличность и абстракт­ность, независимость от отдельных личностей, групп, партий и т.д.

Есть резон еще раз подчеркнуть тот факт, что любое государ­ство немыслимо без категории лиц, обеспечивающих его повсе­дневное функционирование. Эта категория людей, которую мы сейчас называем бюрократией, играла важную роль в Древнем Египте, империи Ахеменидов, Римской империи. Наиболее сильного влияния она достигла в Древнем Китае, что, в частнос­ти, нашло отражение в системе обоснования государства и госу­дарственной власти, разработанной Конфуцием. Ему принадле­жит образ «благородного сановника» — цзюн-цзы, с помощью которого он поднял вес и значение бюрократии в системе управ-