Глава 6. Государственная служба

нове. Их роль и функция состоит в разработке наиболее общей программы действий и правил организации, а также в решении вопросов финансирования. Бюрократы же всегда назначаются вышестоящей инстанцией, перед которой они и отвечают за вы­полнение принятых ими решений, осуществление политики и использование финансовых средств.

По мнению Вебера, бюрократ осуществляет свои функции в канцелярии. Секретари и машинистки заняты канцелярской ра­ботой, которая имеет важное значение для деятельности бюро­кратической организации. Поскольку они не осуществляют власть, их называют канцелярскими служащими, а не чиновни­ками. В то же время часть служащих правительственных органов на низших ступенях властной иерархии обладает властью над своими подчиненными. Поскольку бюрократы по определению подчинены высшей власти и сами осуществляют власть, то бюро­кратическими можно назвать те организации, которые действу­ют в соответствии с принципами веберовской модели, принятой многими социологами и политологами, изучающими организа­ции. Как писал Вебер, «чисто бюрократический тип управлен­ческой организации способен с чисто технической точки зрения достичь наивысшей степени эффективности ... и превосходит любую иную форму по своей точности, стабильности, дисципли­не и надежности» . Веберовская модель бюрократии основана на тезисе, согласно которому эффективность государственного уп­равления может быть обеспечена благодаря рациональному раз­делению труда и четкому определению сфер компетенции чинов­ников и бюрократов.

В перечне важнейших ценностей бюрократии М. Вебер ука­зал профессиональную компетентность и осведомленность, вы­сокое чувство служебного долга, преданность закону, политичес­кую беспристрастность, готовность к защите национальных интересов. Причем, говоря о преимуществах бюрократии, Вебер сопоставлял ее с формами управления, существовавшими в про­шлом, — с управлением неоплачиваемых должностных лиц или коллегиальных органов, аристократии или семейных кланов. Контраст с традиционными формами управления служил ему

Weber M. Theory of Social and Economic Organization. N. Y., 1964. P. 337.

341

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

средством не только сравнения, но и выделения тех черт бюро­кратии, которые в противном случае считались бы сами собой разумеющимися. Следует при этом отметить тот факт, что появ­ление и развитие бюрократии Вебер связывал с развитием госу­дарства и капиталистической экономики, административные по­требности которых не могли удовлетворяться традиционными средствами. Этот процесс был тесно связан с другим типично современным процессом — распространением демократизации в смысле уравнивания традиционных статусных различий между различными слоями населения.

В отличие от Вебера ряд авторов рассматривает организации как коммуникативные системы, в которых для принятия реше­ний необходимы эффективная передача и обработка информа­ции. По их мнению, веберовская концепция управления делает основной акцент на осуществлении политики, не уделяя при этом должного внимания ее разработке и оценке, для чего требу­ется наличие в организации эффективных механизмов сбора и обработки информации. Как представляется, строгая иерархия не способна стимулировать инициативу и ответственность чи­новника. К тому же верхние эшелоны властной иерархии могут создать собственные отдельные структуры для контроля за осу­ществлением решений, что неизбежно ведет к дальнейшему рас­ширению аппарата управления. Но надо иметь в виду и то, что если власть вышестоящих должностных лиц дает им возмож­ность выдвигать те или иные собственные инициативы или предложения, то их подчиненные могут использовать свои полномочия для видоизменения этих инициатив или воспре­пятствовать реализации распоряжений высших должностных лиц.

По мнению Г.Х. Попова, государственная бюрократия совре­менного общества является главной несущей конструкцией со­циальной организации, хотя в демократическом государстве ее власть существенно ограничена экономически, поскольку госу­дарственный сектор занимает относительно небольшой сектор экономики; политически в силу преобладания демократических принципов политической организации и структурно, поскольку бюрократия существует не только в государственной, но и во всех других сферах жизнедеятельности общества — частном биз-

342