Глава 6. Государственная служба

ти и формой ее профессиональной реализации¹. При этом он был убежден в том, что чиновничество не выйдет за пределы всеоб­щего интереса в силу иерархичности системы власти; независи­мости корпораций и местных сообществ, которые воплощают и защищают интересы отдельных социальных групп; специальной профессиональной подготовки служащих.

Идеи Гегеля оказали существенное влияние на формирование взглядов по данному вопросу К. Маркса, А. Богданова, А. Га­мильтона, Дж. Брайса, М. Острогорского и др. Среди них особо выделяется книга профессора Колумбийского университета, а в 1912-1920 гг. президента США В. Вильсона «Наука админи­стрирования» (1887). В качестве сущностных черт бюрократии он выделял институционально-рациональное устройство аппа­рата, обезличенность и внепартийность его функционирования, предназначенность для решения общенациональных, наиболее важных проблем на принципах профессионализма и персональ­ной ответственности служащих.

Наиболее ощутимый вклад в разработку теории бюрократии внес М. Вебер. Он одним из первых разработал общую теорию организации, применимую ко всем сторонам жизни современно­го общества, заложил основы современной теории бюрократии, научной интерпретации места и социально-политической роли аппарата управления в обществе. Само понятие бюрократии как типично современного института получило наиболее последова­тельное воплощение в веберовской концепции рационализации. Бюрократия рассматривалась им в качестве неотъемлемой принад­лежности современного общества. Он выделял и высоко ценил качества бюрократа идеального типа как профессионального, беспристрастного исполнителя-управленца и рациональную бю­рократию как органическую составляющую оптимального разде­ления труда и наиболее эффективного способа управления.

Причем Вебер считал, что все организации являются бюро­кратическими. Для него бюрократия означала не форму правле­ния, а систему управления, осуществляемого на постоянной ос­нове специально подготовленными для этого профессионалами.

¹ Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 336. 22* 339

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Он указывал, что этот тип управления, первоначально возник­ший в таких бюрократических государствах, как Пруссия, посте­пенно становился преобладающим не только в политических системах, но и в более или менее крупных организациях — на промышленных предприятиях, в профсоюзах, политических партиях и т.д., в которых управление осуществлялось в крупном масштабе.

Определяя бюрократию, Вебер стремился выделить черты, общие для всех современных административных систем. К этим чертам он причислил иерархический принцип организации, где каждый чиновник имеет четко определенную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству; последовательность — должность яв­ляется основным видом деятельности, дающим жалованье и пер­спективу регулярного повышения по службе; безличность — ра­бота производится в соответствии с правилами, которые исключают произвол или фаворитизм, а обо всех действиях дает­ся письменный отчет; специальные знания — чиновники отбира­ются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации; постоянство, в соответствии с которым работа выполняется в течение полного рабочего дня на постоянной основе при гарантии доминантного места и продвижения по службе. В совокупности все эти черты образуют критерии, которым должна отвечать система управле­ния, чтобы ее можно было назвать «бюрократической»¹.

Не все, кто работает в системе управления, являются бюро­кратами. В качестве управленцев бюрократы отличаются от ру­ководителей наверху и от непосредственных исполнителей. Вебер проводил четкое разграничение между управленческим персоналом и тем органом, который его использует. Этим орга­ном может быть государство, профсоюз, политические партии и т.д. Руководящий орган в свою очередь использует управленчес­кий персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения. Поэтому важно проводить различие между бюрократией и руководящим органом, который ее использует. Члены руководящего органа, как правило, избираются и могут работать не на постоянной ос-

¹ Weber M. Theory ofSocial and Economic Organization. N.Y., 1964. P. 337.

340