Глава 6. Государственная служба

немаловажную роль в управлении экономической системой и со­циальной сферой. Очевидно, что это весьма сложная и трудоем­кая проблема, которую просто невозможно проанализировать в одной главе монографии. Поэтому главный упор в данной главе будет сделан на тех аспектах, которые имеют большое значение для правильного понимания основных рычагов и механизмов го­сударственного управления социальными и экономическими процессами.

Влияние, оказываемое экспертами и бюрократами на приня­тие политических решений, неотделимо от источников их влия­ния в других областях социальной деятельности. Их приглаша­ют туда как независимых носителей необходимой информации, поэтому их отношения с политиками складываются несколько иначе, чем между самими политиками. Если мы поймем факто-ры, влияющие на поведение эксперта в политической жизни, подчеркивал А. Лернер, нам удастся создать более верную карти-ну современной политической жизни, чем та, которая создается без учета влияния эксперта на процесс принятия решений .

Необходимо отметить, что в современном мире бюрократия стала составной частью государственного аппарата. В массовом сознании она трактуется по-разному. Ей приписывают, с одной стороны, неэффективность, некомпетентность, обструкционизм, ас другой — могущество и заботу лишь о собственном благопо­лучии. Разные политические силы также по-разному оценивают бюрократию. Путаница порождается множеством значений, ко­торые имеет термин «бюрократия». Если, например, консервато­ры стремятся ограничить ее во имя свободного рынка, то цент­ристы предлагают реформировать ее, чтобы сделать открытой и ответственной, а левые предпочитают ей самоуправление. Но тем не менее бюрократия демонстрирует способность сохранять свои привилегии и права. К тому же она обладает недюжинными способностями справляться со сложными управленческими за­дачами. Очевидно, что бюрократия является неотъемлемым эле­ментом системы современного государственного управления.

Д. Битэм выделяет несколько значений термина «бюрокра­тия». Так, в XIX в. этот термин обычно употреблялся для обозна-

¹ L е г п е г A.W. The Politics ef Decision-making. Strategy, Cooperation and Conflict. Beverly Hills etc, 1976.

22 - 2187 337

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

чения особого типа политической системы, в которой министер­ские посты занимали профессиональные чиновники, ответствен­ные, как правило, перед наследственным монархом. При этом ей противопоставлялась система представительного правления. Так, Дж.Ст. Милль в работе «Размышления о представительном правлении» рассматривал бюрократию как единственную се­рьезную альтернативу представительной системе, дав оценку преимуществ и недостатков их обеих.

Второй вариант термина «бюрократия» используется в тео­рии государственного управления. Здесь он означает управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях. Такое противопоставление имеет целью определить различия между этими двумя сферами и подчерк­нуть качественно иной характер системы государственного уп­равления. Речь идет, в частности, об обязательности решений бюрократии, ее особом отношении к закону, заботе об общест­венных интересах и т.д.

Третий вариант применения понятия «бюрократия» характе­рен для политической экономии. Здесь, разделяя организации на основании источников их дохода, бюрократия рассматривается как нерыночная организация, которая финансируется за счет субсидий, в отличие от организации, финансируемой благодаря продаже своей продукции на рынке.

Одним из первых, кто обратил серьезное внимание на бюро­кратию как специальный объект исследования, был Гегель. В «Философии права» он пытался обосновать мысль о том, что всеобщий интерес осуществляется государством через коллеги­альные органы и государственных чиновников, объединенных в соответствующие иерархически выстроенные бюрократические управленческие структуры. Бюрократия теснейшим образом связана с властными структурами и не может существовать вне органов властвования, должностей, прав, обязанностей и соот­ветствующих процедур. Дав обстоятельный анализ чиновничест­ва, его сущности, структуры, функций, Гегель пришел к выводу, что государственная бюрократия представляет собой главную составную часть власти в обществе. При этом он считал чинов­ничество главной опорой государства «в отношении законности и интеллигентности», своеобразной системой организации влас-

338