Глава 5. Механизм и органы государственного управления

тезис, согласно которому информация есть власть, правит тот, кто владеет информацией. В условиях информационной и теле­коммуникационной революции информатизация управленчес­ких процессов становится важнейшим императивом, диктующим необходимость коренной перестройки всей системы государст­венного управления.

Как справедливо отмечал профессор А.Н. Райков, «основу, базис информационного пространства составляют информаци­онные ресурсы и средства их обработки (базы данных, классифи­каторы, стандарты документов, компьютеры, телекоммуникации и т.д.). Структурируется информационное пространство через информационные системы — взаимосвязанные совокупности ме­тодов и средств сбора, накопления и хранения, поиска и аналити­ческой обработки, распространения и представления информа­ции». При этом Райков выделяет два типа информационных систем: рыночные системы, обеспечивающие информацией граж­данское общество и власть, и системы органов власти, которые поддерживают государственное управление¹.

При таком положении назрела необходимость автоматизации и систематизации процессов обработки данных, подготовки и обоснования на этой основе управленческих решений. Растущее значение приобретает развитие исследований, имеющих целью автоматизацию оценки принимаемых решений, а также обес­печение соответствия разных проектов документов существу­ющему законодательству. В этом контексте определяющая роль принадлежит государству, которое призвано внести соот­ветствующий порядок в хаос многочисленных информацион­ных потоков и обеспечить информатизацию государственных органов.

¹ Райков А.Н. Сила власти-и власть компьютеров//Независимая газета: Прило­жение «Наука». 1999. № 5. Май.

Глава 6 государственная служба

Из предыдущей главы очевидно, что механизм и ап­парат государственного управления составляют становой хребет любого государства. В то же время существует категория людей, профессионально под­готовленных для реализации функций государствен­ного управления, —- это государственные служащие, или государственные чиновники, которые в совокуп­ности составляют персонал механизма и аппарата государства.

Общая характеристика института государственной службы

Можно без преувеличения сказать, что работники механизма и аппарата государства, или государственные служащие, пред­ставляют само государство. Их профессиональное мастерство, честность, преданность как своему делу, так и основополагаю­щим принципам, ценностям и целям государства во многом оп­ределяют жизнеспособность и эффективность функционирова­ния всей системы государственного управления, ее качественные характеристики. Государство, взятое само по себе, — это некая абстракция, безличное начало. Во многом его делают тем, чем оно в реальной действительности является, люди, которые при­водят в движение его безличные механизмы, вселяют в них дух, придавая им вполне осязаемые формы и очертания.

Поэтому любые сколько-нибудь радикальные социально-эко­номические и политические реформы не могут быть эффектив­ными без соответствующей перестройки системы государствен­ного управления. Ее эффективность, в свою очередь, во многом зависит от системы подготовки, подбора и расстановки кадров государственных служащих всех уровней. Немаловажное место здесь занимают вопросы оптимального состава, структуры и

318

Глава в. Государственная служба

штатного расписания чиновников государственного аппарата, управления персоналом государственных учреждений. Необхо­димо отметить также то, что, поскольку кадры государственных служащих, непосредственно выполняющих функции государст­венного управления, рекрутируются из числа граждан данного государства, в значительной степени от состояния человеческого потенциала общества зависит качество персонала органов госу­дарственной власти и местного самоуправления.

Осуществление власти выступает как особая деятельность, требующая высокого профессионализма, глубоких и обширных знаний в той сфере общественной жизни, которая служит для конкретного субъекта управления объектом управления. Инте­рес представляет тот факт, что многие должности в органах госу­дарственного управления большинства индустриально развитых стран занимают лица, имеющие экономическое, юридическое и политологическое образование.

Поэтому неудивительно, что во всех индустриально развитых странах столь большое значение придавалось и придается про­фессиональной подготовке и переподготовке государственных служащих. Более того, эта проблема составляет интегральную часть государственной политики. Во второй половине XIX в. в Англии, Франции и Пруссии был осуществлен комплекс адми­нистративных реформ, направленных на профессионализацию государственных служащих, ослабление непосредственного вли­яния на них сугубо политических, идеологических и иных фак­торов, не имеющих прямого отношения к профессиональному уровню работников. Государственные служащие выделились в относительно независимый общественный класс.

При таком положении в государственных, политических, а также в научных кругах большинства стран уже в XIX в. зрело осознание необходимости создания системы учебных заведений и институтов, призванных обеспечить подготовку кадров про­фессиональных государственных служащих, в задачу которых входит управление экономическими, социальными, культурны­ми, политическими и иными проблемами.

В первые десятилетия XX в. в США предпринимались далеко идущие усилия по практической реализации этих теоретических построений. Так, была создана целая сеть частных учреждений,

319

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

главная задача которых состояла в организации исследований форм и путей усовершенствования системы функционирования муниципальных органов власти, используя последние достижения социальных наук. Постепенно изучение и преподавание системы государственного управления стали частью учебных программ в ведущих университетах стран Запада. Важным шагом в данном на­правлении явилось основание в 1916 г. в Вашингтоне Р. Брукинг-сом первого научно-исследовательского института систем правле­ния (Institute of Government Research). Вскоре аналогичные институты появились во многих европейских странах.

Эти тенденции можно продемонстрировать на примере третьей республики во Франции, где установилась система рекрутирова­ния служащих госаппарата, которое осуществлялось при помощи многочисленных конкурсов. Каждое министерство и каждое адми­нистративное учреждение самостоятельно проводили отбор среди желающих поступить на службу. При этом оценивались способнос­ти и моральный облик кандидатов в соответствии с ведомственным духом, этическими принципами, господствующими в его стенах. Подготовка к конкурсным экзаменам на высшие административ­ные посты осуществлялась в «Свободной школе политических наук». В довоенный период там обучалось подавляющее большин­ство сотрудников так называемых больших государственных кор­пусов — финансовых инспекторов, государственных советников, дипломатов, префектов, служащих счетной палаты и т.д.

Описывая эту ситуацию, Г. Люти подчеркивал, что крупные чиновники во Франции являли собой «высшую и саморекрути­рующуюся группу, невосприимчивую к политическому вмеша­тельству, не отвечающую ни за что вне своей иерархии; скалу, против которой бессильны все политические бури; совершенно закрытую систему «мандарината», слой, который даже в соци­альном отборе воспроизводит сам себя. Кастовый дух этой груп­пы, чувство принадлежности к элите воспитывается с детства в закрытых «больших школах», которые готовят для администра­тивной карьеры. На приемных экзаменах, установленных выс­шей бюрократией, абитуриенты должны прежде всего продемон­стрировать свое стремление войти в касту»¹. В настоящее время

¹ Lutic G. The Public Personell System //Public Adminstration Review. 1975. V 35. P. 27.

320