Глава 5. Механизм и органы государственного управления

определенной территории. В данном контексте систему государ­ственно-административного управления можно было бы на­звать и формой организации для управления социальными и экономическими процессами в пределах данного государства. Весьма убедительную теорию этого вопроса предложили Т. Берне и Д. Столкер. Они, в частности, пытались доказать, что решаю­щее значение для организаций имеет скорость изменений в их окружении¹. По их мнению, организации, которые сталкиваются с быстрыми изменениями на рынке или в сфере технологии и в силу этого вынуждены оперативно вводить новшества, должны иметь иную структуру по сравнению с организациями, действу­ющими в более стабильных условиях. Это так называемая орга­ническая модель, способная в противоположность «механичес­кой» модели, функционировать в стабильных условиях. Это две крайности, между которыми расположен довольно широкий спектр моделей. В силу этого возникает некий баланс, который систематически изменяется в соответствии с изменениями среды, в которой действует организация, и скоростью таких из­менений.

Интерес представляет также идея, предлагаемая Дж. Вудворд. Она, в частности, показала, что скорость изменений в той или иной отрасли промышленности определяется не только измене­ниями на рынке и в технологии, но также и характером произво­димой продукции. Например, фирма, производящая продукцию по заказу индивидуальных клиентов, нуждается в более гибкой организационной структуре по сравнению с фирмой, в которой налажено конвейерное производство².

Но тем не менее организация — особая проблема, требующая специального рассмотрения, поэтому здесь мы ограничимся лишь констатацией самого факта тесной связи организации и системы государственно-административного управления.

Государственно-административное управление является не­отъемлемой частью политической системы современного демо­кратического государства. Необходимо отметить также то, что структура, конфигурация, количество элементов, составляющих государственно-административный аппарат, зависят от многих

¹ Burns Т., Stalker G.M. The Management of Innovation. L, 1961.

² Woodward J. Industrial Organization. Oxford, 1965. t i ;

19 - 2187 289

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

факторов, и не в последнюю очередь от формы правления и госу­дарственного устройства. Особенность государственного аппара­та состоит в том, что каждый из его элементов обладает опреде­ленным комплексом властных прерогатив и полномочий, что дает ему возможность в рамках политической стратегии государ­ства решать те или иные задачи в соответствующих сферах обще­ственной жизни.

Аппарат государственного управления разных стран характе­ризуется специфическими особенностями, обусловленными множеством факторов, таких, как уровень социально-экономи­ческого развития, соответствующей политической культуры, на­ционально-исторические традиции, тип государственно-полити­ческой системы и т.д. Существуют немаловажные различия в характере и формах организации и функционирования цент­ральных и местных органов власти. Большое значение с рассмат­риваемой точки зрения имеет тип политической системы, режи­ма и государственно-административного устройства.

Например, государственно-административное устройство ха­рактеризуется своими особенностями и нюансами в демократи­ческих, авторитарных и тоталитарных политических системах. То же верно применительно к президентскому и парламентскому режимам, унитарной и федеративной формам государственного устройства. Особенно очевидно эти различия проявляются в унитарных, федеративных и конфедеративных формах государ­ственного устройства.

Административные методы государственного управления применяются для осуществления прямого контроля государства над монопольными отраслями, такими, как транспорт, связь, энергетика и др.; регулирования рынков товаров неэластичного спроса, которые отнесены к монополии государства, с помощью планирования цен, введения жестких ставок акцизных налогов и т.д.; введения стандартов осуществления производственной и экономической деятельности и контроля за их выполнением; оп­ределения и поддержания принятого в обществе минимального уровня жизни неимущих слоев населения; защиты националь­ных интересов в сфере международных отношений и т.д.

Однако воздействие государства на экономику и на общество в целом не может носить произвольного характера. Оно ограни-

290