Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

авторитарном и тоталитарном государственно-политических ре­жимах.

В демократической системе, как правило, соблюдаются и обеспечиваются признанные во всем мире демократические права и свободы, населению гарантируются реальные возмож­ности влиять на персональный состав государственных органов и принятие ими общезначимых политических и административ­ных решений, гарантируются политический плюрализм, разде­ление властей и принцип сдержек и противовесов как основа формирования государственного аппарата. При авторитарном и тоталитарном режимах ситуация прямо противоположная: игно­рируются все основные права и свободы граждан. Существуют также переходные, или гибридные, режимы, сочетающие в той или иной доле элементы всех политических режимов.

Эти различия проявляются при всех важнейших управляю­щих действиях государства. Например, в системе государствен­ного управления одно из центральных мест занимает целепола-гание. Эта проблема в разных типах государства решается по-разному. Если в тоталитарном или в любом диктаторском типе государства она может быть решена в узком кругу власть имущих, совершенно без учета мнения народа, то в условиях по­литической демократии и правового государства власть не может игнорировать его мнение. В идеале цели управления должны вытекать из интересов и потребностей общества, по­скольку главное предназначение государства состоит в служе­нии народу.

Немаловажное значение в управлении имеют не только цели, но и средства, и пути их достижения. Именно эти последние за­частую обеспечивают результат управленческой деятельности. В то же время нельзя забывать и тот факт, что пресловутый прин­цип «цель оправдывает средства» неприемлем в условиях демо­кратического, правового государства. Но этот принцип часто ис­пользовался тоталитарными и авторитарными режимами, которые оправдывали свои действия сомнительными доводами о революционной, идеологической, политической или иной целе­сообразности.

Сущностной характеристикой управления является иерархия различных уровней, где более высокие уровни выступают в роли

217

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

субъекта управления по отношению к низшим уровням. Речь идет о наличии в системе управления отношений субординации, власти и подчинения, свободы и зависимости, сопряженности уровней управления, взаимодействия и взаимоотношений между субъектом и объектом управления. Такая структура предполага­ет проявление исполнительской дисциплины низовыми структу­рами в отношении решений, принимаемых верхними эшелонами властной структуры. «Верхи», со своей стороны, должны забо­титься о налаживании необходимой информационной обратной связи с объектами управления. Многими исследованиями уста­новлено, что нарушение этого принципа, не урегулированные должным образом межличностные отношения руководителей различных уровней негативно отражаются на системе управле­ния в целом.

При наличии общих для всех форм управления организаци­онных принципов можно выделить и целый ряд различий между ними. Как отмечают многие исследователи, менеджеры частного сектора, политики и политические аналитики накрепко повяза­ны в политической игре, отражающей их потребности и интере­сы. Но существует целый комплекс отличий государственного управления от системы управления или от менеджмента в сфере бизнеса по нескольким параметрам: характеру государственных и политических институтов, целям, ресурсам, ответственности руководящих деятелей, процедуре их назначения и т.д. Здесь Дж. Стиглиц, выделяет два важных различия. «Во-первых, при демократии лица, которые ответственны за управление государ­ственными институтами, выбираются либо назначаются кем-то, кто выбирается... Законность лица, занимающего государствен­ный пост, непосредственно или опосредованно является резуль­татом всенародного выборного процесса. Напротив, те, кто несет ответственность за управление корпорации «Дженерал моторе», выбраны только ее акционерами, тогда как те, кто несет ответст­венность за управление частными фондами (такими, как фонды Рокфеллера и Форда), избираются самоучреждающимися сове­тами попечителей.

Во-вторых, государство наделено определенными правами, которых частные институты лишены, такими, например, как право принудить граждан платить налоги, обязать молодых муж-

218