Глава 11

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(См. схемы 10 и 11 на стр. 578, 579)

1. Понятие и структура нормативно-правового акта

Понимание нормативно-правового акта как акта, содержащего нормы права, правильно фиксирует основное предназначение тако­го письменного документа — закреплять властные веления государ­ства, его органов в форме нормы права, вносить соответствующие коррективы в систему действующего права. Вместе с тем изложен­ное понимание нормативно-правового акта нуждается в некоторых дополнительных комментариях. Не всякий правовой акт, содержа­щий нормы права, непременно является нормативным. И наоборот, в систему нормативно-правовых актов входят акты, которые не со­держат непосредственно норм права.

Можно выделить три вида правовых актов, которые содержат нор­мы права, но не являются нормативными.

Во-первых, это акты органов исполнительной власти, которы­ми до сведения подчиненных им органов, учреждений и предпри­ятий доводятся нормативные акты, принятые вышестоящими органами: федеральные законы, указы Президента РФ, Прави­тельства РФ и др. Издание подобных актов широко практикова­лось в бывшем СССР в связи с тем, что значительная часть нор­мативных постановлений Совета Министров СССР не помеща­лась в источниках официального опубликования, а рассылалась государственным органам в нескольких экземплярах. Получив такой акт, министерство и ведомство должны были довести его до сведения всех исполнителей, входящих в систему данного мини­стерства, ведомства. В этих целях министр, руководитель ведом­ства издавали приказ, который начинался следующим образом: «Принять к сведению и неукоснительному руководству Постанов­ление Совета Министров СССР (далее приводились его реквизи­ты), которым устанавливается, что...». Затем дословно приводил­ся текст самого постановления.

В настоящее время, когда все нормативно-правовые акты Прези­дента РФ и Правительства РФ публикуются в источниках официаль­ного опубликования, объективная необходимость в издании подоб­ных актов отпала. Однако значительная часть федеральных мини­стерств и ведомств по-прежнему издают правовые акты с целью доведения до подчиненных им органов, учреждений, организаций акты Президента РФ и Правительства РФ. Все такие акты являются, безус­ловно, правовыми, содержат нормы права, но не обладают признака­ми нормативно-правового акта. Как справедливо полагает Ю.А. Ти­хомиров, это разновидность информационных актов, которые, хотя и оформляются как ведомственные, но не имеют силы ведомственного акта. Содержащиеся в них нормы обладают силой, производной от издавшего их органа, т.е. силой закона, указа, постановления.

Нормативно-правовой акт — это не любая совокупность действу­ющих норм права. Он призван выражать волю издавшего его органа в виде новых, оригинальных норм права. В нормативно-правовом акте, как минимум, должна содержаться одна оригинальная норма. Пра­вовой акт, состоящий из норм, принятых другими правотворчески­ми органами, не закрепляет решения правотворческого органа на создание новых норм права и не является источником права. В этом качестве может выступать только нормативно-правовой акт органа, принявшего эти нормы.

Во-вторых, в систему нормативно-правовых актов не входят пра­вовые акты, принимаемые органами государственной власти с це­лью разъяснения содержания действующих нормативно-правовых актов. Они не содержат новых оригинальных норм и составляют осо­бую систему актов нормативного толкования, которые имеют обще­обязательное значение, но не могут применяться самостоятельно, без акта, положения которого они разъясняют. Примером актов норма­тивного толкования могут служить постановления Пленума Верхов­ного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, разъяс­няющие судам, как нужно понимать и применять ту или иную норму Конституции РФ и федеральных законов. В частности, названными органами 1 июля 1996 г. было принято постановление «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского ко­декса Российской Федерации», в котором были даны разъяснения положений ГК РФ, вызвавших определенные затруднения в процессе их толкования судебными органами.

В-третьих, в систему нормативно-правовых актов не включают­ся акты, содержащие оригинальные нормы права, но принятые

некомпетентным органом государственной власти. Право органа участвовать в нормативно-правовом регулировании общественных отношений определяется его компетенцией, и всякий выход за ее пределы означает незаконное вторжение в сферу деятельности дру­гого органа.

Принятие норм права за пределами компетенции правотворчес­кого органа может осуществляться двумя способами: 1) принятием нормативно-правового акта по вопросам, отнесенным к ведению другого органа; 2) принятием норм права, противоречащих Консти­туции РФ, федеральным законам и иным актам вышестоящих ор­ганов. Такие действия признаются незаконными и не могут поро­дить тех результатов, которые хотел получить орган, действуя за пре­делами своей компетенции. Соответственно, и принятые такими способами нормы права являются таковыми лишь по форме своего выражения. В действительности они являются разновидностью пра­вонарушений, а содержащий их акт подлежит незамедлительной отмене в установленном Конституцией РФ или федеральными за­конами порядке.

В системе нормативно-правовых актов имеются и такие акты; которые не содержат новых оригинальных норм, а представляют со­бой перечень нормативно-правовых актов, утративших силу. По при­нятии нового нормативно-правового акта правотворческий орган принимает специальное решение о том, какие ранее принятые нор­мативно-правовые акты утрачивают силу и прекращают свое дей­ствие. Решения оформляются в виде нормативно-правового акта, где отсутствуют какие-либо новые нормы права, а называются лишь рек­визиты актов, утративших силу. Так, Президент РФ указом от 1 де­кабря 1995 г. № 1207 утвердил Перечень утративших силу полностью или частично актов Президента РФ. Тем самым акт вносит коррек­тивы в действующую систему права, выражает волю правотворчес­кого органа на ее изменение и в теории права признается вспомога­тельно-нормативным актом.

Таким образом, нормативно-правовой акт представляет собой пись­менный документ, с помощью которого правотворческий орган в преде­лах своей компетенции вносит изменения в систему действующих норм права путем принятия новых норм права или решения, направленного на отмену устаревших актов.

Как официальный документ, исходящий от органа государствен­ной власти, нормативно-правовой акт имеет строго определенные внешние реквизиты. В их число входят: 1) вид акта, 2) наименование принявшего его органа, 3) заголовок, 4) дата принятия акта; 5) но­мер акта; 6) сведения о должностном лице, подписавшем акт. Каж­дый нормативно-правовой акт непременно должен иметь все рекви­зиты. Исключение делается лишь в отношении заголовка. Некото­рые акты, например распоряжения Правительства РФ, принимаются без заголовка.

Официальные реквизиты нормативно-правового акта выполня­ют несколько функций. Во-первых, они индивидуализируют норма­тивный акт, выделяют его из совокупности других нормативно-пра­вовых актов, словом, играют ту же роль, что и фамилия, имя и отче­ство человека. Во-вторых, официальные реквизиты содержат необходимую информацию об органе, принявшем акт. В-третьих, официальные реквизиты удостоверяют подлинность нормативно-правового акта, содержат все необходимые сведения о том, что пра­вотворческий орган действительно выразил свою волю подобным образом. Отсутствие каких-либо официальных реквизитов у норма­тивно-правового акта порождает справедливые сомнения в его под­линности.

Каждый нормативно-правовой акт, как правило, имеет сложную структуру и подразделяется на отдельные, относительно самостоя­тельные части. В числе основных структурных единиц нормативно-правового акта выделяют: 1) преамбулу, 2) пункты и статьи, 3) гла­вы, 4) разделы, 5) части, 6) примечания, 7) приложения.

Преамбула представляет собой вступительную часть нормативно-правового акта, в которой определяются его цели, задачи и некото­рые другие положения. По общему правилу преамбула не может со­держать норм права. Нормативно-правовые либо индивидуальные предписания формулируются в статье либо пункте. Статья может под­разделяться на части, а пункты — на абзацы и подпункты. В больших по объему нормативно-правовых актах статьи и пункты объединя­ются в главы, а они в свою очередь — в разделы. Возможна и иная ситуация: статьи, пункты объединяются в разделы, а разделы — в гла­вы. Так, Конституция РФ состоит из преамбулы, 137 статей, девяти глав и двух разделов.

В нормативно-правовых актах могут содержаться примечания и приложения. Примечания используются для разъяснения текста со­ответствующей статьи либо для изложения положений, не связан­ных с темой нормативно-правового акта (см., например, примеча­ния к ст. 158, 171, 177 УК РФ). В приложениях обычно помещаются формы документов, таблицы, иная информация, связанная с темой нормативно-правового акта. Иногда приложения значительно пре­вышают объем нормативной части акта. Так, Положение о диссерта­ционном совете, утвержденное решением Президиума ВАК России от 14 ноября 1994г., содержит двадцать приложений. В отдельных случаях в приложениях могут содержаться и нормы права.

2. Понятие и виды законов в Российской Федерации

Вершину системы нормативно-правовых актов Российской Фе­дерации венчает Конституция РФ и принятые на ее основе федераль­ные законы и законы субъектов РФ. Названные акты обладают выс­шей юридической силой, что означает их прямое и независимое от других нормативно-правовых актов действие. Акты, противоречащие законам, не могут применяться при регулировании общественных отношений.

Особое положение законов в системе нормативно-правовых ак­тов обусловливается следующими обстоятельствами.

1. Они представляют собой акты представительных органов госу­ дарства, которые избираются непосредственно населением в ходе пря­ мых, всеобщих и равных выборов при тайном голосовании. Подоб­ ным образом избирается и Государственная Дума, и представитель­ ные (законодательные) органы субъектов РФ. Таким образом, законы предстают как нормативно-правовые акты, в которых наиболее пол­ но и последовательно может быть выражена воля всех граждан РФ или населения отдельного субъекта РФ и реально осуществляются полно­ мочия народа как единственного источника государственной власти в стране. Законы могут приниматься и непосредственно народом в ходе референдума.

2. Законы издаются по наиболее важным вопросам государствен­ ной и общественной жизни и устанавливают основы правового регу­ лирования во всех отраслях права без какого-либо исключения. Все действующие отрасли и институты права неизменно содержат ту или иную часть законодательных норм в качестве своей исходной осно­ вы, которая органически конкретизируется и развивается в совокуп­ ности, системе подзаконных нормативно-правовых актов.

3. Законы всегда содержат нормы права, являются нормативны­ ми. Исключение составляют лишь отдельные предписания, содер­ жащие предложения органам исполнительной власти привести свои акты в соответствие с вновь принятым законом или принять необхо­ димые акты в его развитие.

4. Законы могут быть изменены или отменены только органом, их принявшим, либо Конституционным Судом РФ, конституцион­ными судами республик в случае несоответствия законов Конститу­ции. Ни Президент РФ, ни Правительство РФ, иные органы испол­нительной власти не могут приостанавливать либо вовсе подменять законы своими нормативно-правовыми актами.

Таким образом, закон представляет собой нормативно-правовой акт, который принимается Государственной Думой, представитель­ными органами субъектов Российской Федерации либо непосред­ственно народом по важнейшим вопросам государственной и обще­ственной жизни и обладает высшей юридической силой.

По значимости содержащихся норм законы подразделяются на два вида: конституционные и обыкновенные.

На уровне Федерации к конституционным законам относятся сле­дующие:

Конституция РФ, принятая в ходе референдума, состоявшегося 12 декабря 1993 г. Как основной закон государства Конституция РФ ус­танавливает исходные нормы по вопросам организации и деятель­ности государства, закрепляет права и свободы граждан Российской Федерации, порядок национально-территориального устройства, деятельности органов местного самоуправления.

Федеральные конституционные законы. К их числу относятся преж­де всего законы, необходимость принятия которых прямо предусмат­ривается действующей Конституцией РФ в качестве федеральных конституционных законов. Это, в частности, законы о Правитель­стве РФ, о Конституционном Суде РФ, законы, определяющие по­рядок изменения статуса субъекта РФ, принятие в Российскую Фе­дерацию нового субъекта и др. При этом нужно иметь в виду, что не всякий закон, о котором упоминается в Конституции РФ, является конституционным. Так, в форме обыкновенного федерального за­кона предусматривается принятие закона о Прокуратуре РФ, поряд­ке формирования Совета Федерации и порядке выборов депутатов Государственной Думы.

Поправки к главам 3—8 Конституции РФ, возможность которых предусматривается Конституцией, но которые пока что не принима­лись.

Все остальные федеральные законы считаются обыкновенными и не могут противоречить Конституции РФ и конституционным фе­деральным законам. Обыкновенные законы в свою очередь подраз­деляются на кодификационные и текущие. К кодификационным

относятся все кодексы, принятые Государственной Думой или Вер­ховным Советом РФ. Это, в частности, гражданский, уголовный, уго­ловно-процессуальный, гражданский процессуальный кодексы. В ближайшее время Государственная Дума дополнит систему действу­ющих кодексов новым налоговым кодексом. К кодификационным могут относиться не только кодексы, но и иные законы, устанавли­вающие основы правового регулирования в какой-либо отрасли пра­ва. Это, например, Законы РФ «Об охране окружающей природной среды», «Об образовании».

Текущие законы регулируют какой-либо отдельный институт или вопрос отрасли права. Так, Федеральный закон «О федеральной фель­дъегерской связи», принятый Государственной Думой 16 ноября 1994 г., регулирует довольно специфический вид общественных от­ношений в сфере административного права.

Законы субъектов РФ являются актами высшей юридической силы по отношению к нормативно-правовым актам, принимаемым орга­нами исполнительной власти субъектов РФ. Законы республик име­ют ту же классификацию, что и федеральные законы. Среди них мож­но выделить Конституцию Республики, конституционные и обык­новенные законы. Законы края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа подразделяют­ся на два вида: уставы, которыми закрепляется правовой статус орга­нов субъекта РФ, порядок управления экономикой, защиты прав и свобод граждан и др., и текущие законы.

Действующие законы, в том числе и конституции республик и уставы субъектов РФ, не могут противоречить Конституции РФ. В случае такого противоречия применению подлежит Конституция РФ. Дела о соответствии действующих законов Конституции РФ разре­шаются Конституционным Судом РФ. Акты или их отдельные по­ложения, признанные неконституционными, утрачивают силу сразу же по принятии соответствующего решения. Будучи актом высшей юридической силы, закон должен возводить в качестве общеобяза­тельных требований подлинное право и служить образцом норма­тивно-правового регулирования общественных отношений для ор­ганов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

3. Подзаконные федеральные нормативно-правовые акты

Подзаконный нормативно-правовой акт понимается как акт, приня­тый на основе Конституции в соответствии с законом с целью конкретизации и дополнения его нормативных положений. Подзаконные фе­деральные нормативно-правовые акты принимает Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти.

Множественность органов, наделенных правом принимать под­законные акты, приводит к тому, что система таких актов является необычайно сложной, многообразной и разноуровневой. Ориенти­рованная на реализацию Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ система содержит немало принципиально важ­ных нормативных предписаний, завершающих процесс норматив­но-правового регулирования и обеспечивающих эффективное дей­ствие конституционных и законодательных норм.

Система подзаконных нормативно-правовых актов подразделя­ется на четыре больших массива: федеральные акты, акты субъек­тов РФ, акты органов местного самоуправления и локальные акты организаций, учреждений, предприятий.

В системе федеральных подзаконных нормативно-правовых ак­тов наибольшей юридической силой обладают указы и распоряже­ния Президента РФ, что прямо и непосредственно вытекает из его конституционного статуса главы государства. Возложенная на Пре­зидента РФ обязанность определять основные направления внут­ренней и внешней политики государства объективно обусловлива­ет его активное участие в нормативно-правовом регулировании об­щественных отношений, установлении и закреплении правовых предписаний по важнейшим вопросам жизни и деятельности об­щества и государства.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ указы и распоряже­ния Президента являются обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. Президент РФ весьма актив­но принимает нормативные указы по достаточно широкому кругу вопросов. Наибольшее значение имеют его указы, принимаемые по важнейшим вопросам экономики, культуры, образования, оборо­носпособности страны. Так, Президент РФ своим указом гаранти­ровал право граждан на бесплатное полное среднее общее образо­вание. Конституция РФ 1993 г., закрепив право на бесплатное ос­новное общее образование, т.е. девять классов, отменила прежнее конституционное право россиян на бесплатное полное среднее об­щее образование. Чтобы сохранить это демократическое право, Пре­зидент РФ 8 июля 1994 г. издал указ «О гарантиях прав граждан на получение образования».

Названный указ Президента РФ гарантировал более широкие права граждан по сравнению с теми, что закреплены в Конститу­ции РФ и, соответственно, не противоречил ей. Ибо согласно ст. 90 Конституции РФ нормативные акты Президента РФ не могут про­тиворечить Конституции РФ и федеральным законам. Однако не во всех указах это требование выполняется неукоснительно. Президен­том РФ принимались указы по вопросам налогового законодатель­ства, приватизации государственных предприятий, борьбы с преступ­ностью, отнесенным к ведению федерального законодательного орга­на. Наличие указов Президента, однако, не ограничивает права Государственной Думы принять по этому вопросу федеральный за­кон и установить иные нормы.

Конституционный Суд РФ может признать нормативные акты Президента РФ неконституционными. В этом случае они утрачива­ют силу полностью или частично сразу же после принятия соответ­ствующего решения.

Согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает нор­мативно-правовые постановления и распоряжения, которые не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Правительство РФ, будучи органом, осуществляю­щим и возглавляющим исполнительную власть, играет важную роль в создании системы эффективно действующих норм права. Практи­чески каждый третий федеральный закон содержит поручения Пра­вительству подготовить и принять нормативные постановления. Со­ответственно и степень действенности значительной части законо­дательных норм ставится в прямую зависимость от оперативности и полноты нормативно-правового регулирования, осуществляемого Правительством.

Большая нормотворческая работа осуществляется Правительст­вом РФ по собственной инициативе. Всего же оно ежегодно прини­мает около 1000 нормативно-правовых актов по вопросам финансо­вой и кредитной политики, образования, науки, управления федераль­ной собственностью, охраны правопорядка, прав и свобод граждан.

Новой формой реализации федеральных законов являются феде­ральные целевые программы, которые принимаются Правительством России начиная с 1992 г. Будучи комплексным актом, содержащим нормативно-правовые и оперативно-хозяйственные предписания, программы закрепляют финансовые, материально-технические, организационные и иные меры, с помощью которых предполагается успешное решение соответствующей экономической, социальной или иной жизненно важной проблемы государства и общества.Дак, федеральная целевая научно-техническая программа на 1996—2000 годы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям науки и техники гражданского назначения», утвержденная постанов­лением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1414, определяет перечень приоритетных направлений развития науки и техники, по­рядок и размеры их финансирования, порядок участия научных кол­лективов в реализации этой программы и др. В конечном итоге Про­грамма дает системное решение вопросам развития науки в условиях кризисного состояния экономики России.

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

В системе подзаконных нормативно-правовых актов весьма ве­лик удельный вес ведомственных нормативных актов, принимаемых федеральными министерствами, иными федеральными органами исполнительной власти (ведомствами). Акты этих органов издаются на основе федеральных законов, указов Президента РФ и актов Пра­вительства РФ.

По сфере действия ведомственные акты подразделяются на два вида: 1) акты, которые подлежат исполнению только органами, уч­реждениями и организациями соответствующей отрасли экономи­ки, культуры, управления; 2) общеобязательные акты, которые носят межведомственный характер и распространяют свое действие на граждан, иные организации и учреждения. Правом издания после­дних актов обладают министерства финансов, юстиции, образова­ния, внутренних дел, Госналогслужба России, другие ведомства, в компетенцию которых входит осуществление функций межотрасле­вого управления.

Примером общеобязательного акта может служить приказ Ми­нобразования России и Минздрава России от 18 апреля 1994 г. № 268/ 146 «Об освобождении от итоговой аттестации выпускников 9, 11 (12) классов общеобразовательных учреждений», который является обязательным для исполнения гражданами, образовательными и медицинскими учреждениями независимо от их организационно-правовых форм.

Чтобы исключить практику принятия и действия общеобязатель­ных нормативно-правовых актов, нарушающих права и свободы граждан, иных лиц, все такие акты подлежат государственной регист­рации в Министерстве юстиции РФ.

Действующая Конституция РФ не регламентирует правотворчес­кую деятельность министерств и ведомств и не определяет форм, в которых могут приниматься их нормативно-правовые акты. Поэто­му на практике наблюдается необычайная пестрота в видах ведом­ственных нормативно-правовых актов. Чаще всего такие акты при­нимаются в форме приказов, инструкций, указаний, писем, поста­новлений и даже телеграмм.

В правотворческой практике федеральных министерств и ве­домств в последнее время широко применяется новый вид правовых источников — соглашения, заключаемые с органами исполнитель­ной власти субъектов РФ. С помощью таких соглашений закрепля­ется перераспределение полномочий между органами исполнитель­ной власти субъектов Федерации и федеральными органами, предус­мотренное ч. 2 и 3 ст. 79 Конституции РФ, что способствует снятию противоречий и коллизий между ними.

Нормативно-правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть отменены Правительством РФ.

4. Подзаконные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации

Правотворческая деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ осуществляется на основе федеральных законов, нор­мативно-правовых актов федеральных органов исполнительной вла­сти, а также законов, принимаемых законодательным (представи­тельным) органом соответствующего субъекта РФ. В компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ входит регулирование общественных отношений по весьма широкому кругу вопросов, свя­занных с реализацией полномочий в сфере планирования, бюджета, финансов, использования земли и других природных ресурсов, стро­ительства, транспорта и связи, коммунального, торгового и социаль­ного культурного обслуживания, социальной защиты населения, ох­раны прав и свобод граждан.

Порядок правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ определяется Конституциями республик, уста­вами и положениями краев, областей, городов федерального значе­ния, автономной области и автономных округов. Президенты рес­публик принимают указы и распоряжения. Глава исполнительной власти субъекта РФ правомочен принимать нормативно-правовые акты в форме постановлений и распоряжений. Руководители министерств, управлений, иных органов исполнительной власти субъек­та РФ могут принимать приказы, издавать инструкции, рекоменда­ции, положения.

В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, междуна­родным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина Президент РФ имеет право приостанавливать дей­ствия таких актов до решения вопросов соответствующим судом.

Этим правом Президент РФ пользовался несколько раз. В частно­сти, 18 января 1996 г. Президент РФ приостанавливал действие указа Президента Республики Башкортостан «О мерах по совершенство­ванию валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг пред­приятиями, учреждениями и организациями Республики Башкор­тостан в порядке предоплаты». До судебного рассмотрения дело, однако, не дошло в связи с тем, что указ был отменен Президентом Республики Башкортостан.

Система нормативно-правовых актов органов местного самоуп­равления состоит из нормативных решений, принимаемых на рефе­рендумах, собраниях и сходах граждан, а также органами местного самоуправления. Порядок осуществления нормотворческой деятель­ности при решении вопросов местного самоуправления определяет­ся уставами муниципальных образований, которые принимаются либо непосредственно населением, либо представительным органом местного самоуправления. Этим же актом определяются и формы, в которых принимаются нормативные решения.

Органы местного самоуправления правомочны принимать нор­мативно-правовые решения в пределах их компетенции, в том чис­ле устанавливать порядок управления и распоряжения муниципаль­ной собственностью, устанавливать местные налоги и сборы, ут­верждать местный бюджет, принимать программы развития муниципального образования. Нормативные решения, принятые в ходе референдума, представительными органами местного самоуп­равления и должностными лицами подлежат обязательному испол­нению всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями, не­зависимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Названные решения в слу­чае их несоответствия Конституции, законам, иным нормативно-правовым актам государственных органов могут быть отменены только в судебном порядке.

5. Система нормативно-правовых актов в Российской Федерации

Множественность государственных органов, компетентных при­нимать нормативно-правовые акты, приводит к тому, что правовое регулирование в Российской Федерации осуществляется с помощью достаточно большого количества таких актов. Скорее всего их счет идет на десятки тысяч. Однако было бы неправильно рассматривать массив нормативно-правовых актов как механический конгломерат, где каждый акт действует сам по себе, вне какой-либо связи с други­ми. Наоборот, все компоненты этого массива находятся между со­бой в постоянной и устойчивой связи. Каждый нормативно-право­вой акт действует постольку, поскольку имеется еще ряд дополняю­щих и развивающих его актов.

Все правотворческие органы стоят перед сложной и не всегда удач­но решаемой ими проблемой: нужно принять такие нормативно-пра­вовые установления, которые бы вносили новый элемент в правовое регулирование и одновременно были бы согласованы с Конституци­ей РФ и нормами, принятыми вышестоящими органами. В идеале система действующих нормативно-правовых актов не должна содер­жать логических противоречий, коллизий. Новый акт должен органич­но встраиваться в систему действующих актов и усиливать, а не ней­трализовать либо вовсе разрушать ее регулятивные воздействия на общественные отношения.

Согласованность нормативно-правовых актов обеспечивается двумя способами.

1. Установлением каждому государственному органу четких пре­ делов его правотворческой деятельности. Конституция РФ, федераль­ ные законы и иные нормативно-правовые акты определяют, какие акты может принимать тот или иной орган государства, по какому кругу вопросов и в какой форме.

2. Последовательным проведением иерархической связи между нормативно-правовыми актами. Эта связь выражается в том, что каж­ дый нормативно-правовой акт не может противоречить норматив­ но-правовым актам вышестоящего правотворческого органа.

Компетенция правотворческого органа непосредственным обра­зом определяет юридическую силу принимаемых им актов. От того, какое место занимает орган в иерархии государственных органов, какие вопросы государственной и общественной жизни он управо-мочен решать, зависит и положение его нормативно-правовых актов

в системе нормативно-правовых актов. Например, приказы мини­стра не могут содержать норм, противоречащих нормативным уста­новлениям Правительства, поскольку само министерство является подотчетным ему органом.

Ранжированные по юридической силе нормативно-правовые ак­ты РФ образуют структурный ряд, в котором каждый из его элемен­тов занимает строго определенное место. В связи с федеративным устройством Российской Федерации система нормативно-правовых актов РФ состоит из двух структурных рядов: 1) нормативно-право­вых актов, принимаемых по вопросам исключительного ведения Федерации и ее совместного с субъектами РФ ведения; 2) норматив­но-правовых актов, принимаемых субъектами РФ по вопросам их исключительного ведения.

Первый структурный ряд образуют семь элементов: 1) федеральные законы, 2) указы Президента РФ, 3) постановления Правительства РФ, 4) законы субъекта РФ, 5) нормативно-правовые акты федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, 6) органов исполнительной власти субъекта РФ, 7) нормативные акты органов местного самоуправления, организаций, учреждений и пред­приятий.

Второй структурный ряд образуют три элемента: 1) законы субъек­та РФ, 2) нормативные акты исполнительных органов субъекта РФ, 3) нормативные акты органов местного самоуправления, организа­ций и предприятий.

Завершает и объединяет оба структурных ряда Конституция РФ, которая устанавливает не только предметы ведения Федерации и субъектов РФ, но и способы разрешения противоречий между нор­мативно-правовыми актами, а также другие вопросы нормотворчес-кой деятельности в Российской Федерации. В аналогичной роли выступают Конституции республик и уставы субъектов РФ по отно­шению к законам и нормативным актам субъектов РФ. Таким обра­зом, внешне обособленные структурные ряды нормативно-правовых актов имеют единую правовую основу — общие принципы и нормы, содержащиеся в Конституции РФ, Конституциях республик и уста­вах субъектов РФ. Единство правовой основы структурных рядов и позволяет рассматривать их как одно целое — систему нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Система нормативно-правовых актов РФ, таким образом, представ­ляет собой совокупность иерархически взаимосвязанных нормативно-правовых актов, принимаемых компетентными правотворческими

204

205

органами на основе и в соответствии с Конституцией РФ, Конституци­ями республик и уставами субъектов РФ.

Каждый структурный ряд системы нормативно-правовых актов характеризуется иерархической связью его элементов, которая выс­тупает как необходимая, закономерная связь этой системы. Иерар­хическая связь выражается в том, что нормативные акты имеют в структурном ряду определенное место и не могут содержать норм, противоречащих вышестоящим актам. В свою очередь, каждый нор­мативный акт выступает исходной правовой базой для нормативных актов, расположенных в структурном ряду после него.

Нормативный акт, нарушающий иерархическую связь и содержа­щий нормы, противоречащие вышестоящим актам, не подлежит при­менению в конкретных отношениях, поскольку не обладает свойства­ми, необходимыми для акта, содержащего подлинные нормы права. Вследствие такого основополагающего значения в построении сис­темы нормативно-правовых актов иерархическая связь последова­тельно закрепляется нормами Конституции РФ, хотя термин «иерар­хическая связь» в ней не употребляется.

Федеральный закон как акт наибольшей юридической силы, при­нятый по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, имеет приоритет над остальными актами. Ему не могут противоре­чить ни указы Президента РФ, ни постановления и распоряжения Правительства РФ, ни законы субъектов РФ. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным зако­ном и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Указы Президента и постановления Правитель­ства РФ, принятые по вопросам, отнесенным к ведению Федерации, также имеют приоритет над нормативно-правовыми актами субъек­тов РФ, что прямо закреплено ст. 90 и 115 Конституции РФ.

Иным образом построен структурный ряд нормативно-правовых актов, принимаемых по вопросам, отнесенным к исключительному ведению субъектов РФ. Приоритет здесь отдается не федеральным за­конам, а законам субъектов РФ. Именно они и только они могут уста­навливать исходные, основополагающие нормы права, подлежащие конкретизации в нормативно-правовых актах органов исполнитель­ной власти субъектов РФ. Согласно ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в слу­чае противоречия между федеральным законом и нормативным ак­том субъекта РФ, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.

Конституция, таким образом, закрепляет органичную связь нор­мативно-правовых актов разных уровней и содержит четкие предпи-

сания о том, каким актам следует отдавать приоритеты в тех или иных ситуациях. Последовательное проведение этих конституционных положений позволяет создать гармоничную и логически непротиво­речивую систему нормативно-правовых актов РФ. Однако важно не только определить критерии оптимального состояния правового яв­ления, но и разработать способы, средства, позволяющие провести эти критерии в реальной жизни. Конституция РФ содержит необхо­димые решения и по этому аспекту формирования системы норма­тивно-правовых актов.

Конституция закрепляет действенные способы устранения ло­гических противоречий в действующих нормативно-правовых ак­тах. В этих целях предусматривается создание и деятельность Кон­ституционного Суда РФ, судебный порядок отмены нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, наделение Президента РФ пра­вом отменять постановления Правительства РФ и приостанавли­вать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или в случае наруше­ния прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопро­са в судебном порядке.

К сожалению, в настоящее время по ряду объективных и субъек­тивных причин пока что не удается достичь полного согласования всех компонентов системы нормативно-правовых актов. Особенно много коллизий содержится в нормативно-правовых актах субъек­тов РФ, в том числе осуществляется правовое регулирование по воп­росам, отнесенным к ведению Федерации, вводятся налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством, устанавлива­ются нормы, которыми в введение субъектов РФ передаются вопро­сы, отнесенные к исключительному ведению Федерации. Принятие действенных мер по устранению названных и иных противоречий в праве и создание стройной и эффективно действующей системы нор­мативно-правовых актов составляет насущную задачу компетентных государственных органов РФ и российских правоведов.

6. Действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц

Принятый правотворческим органом нормативно-правовой акт начинает действовать не сразу, а лишь после того, как он вступит в

206

207

силу. В Российской Федерации применяется четыре способа вступ­ления актов в силу: 1) с момента принятия; 2) с даты опубликования в источнике официального опубликования, 3) с даты, указанной в самом нормативно-правовом акте либо специальном акте, опреде­ляющем порядок его введения в действие; 4) по истечении опреде­ленного срока после опубликования нормативного правового акта. По общему правилу федеральные конституционные законы и феде­ральные законы вступают в действие по истечении десяти дней пос­ле их первого официального опубликования. Для нормативных указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ этот срок огра­ничивается семью днями.

При вступлении в силу нормативно-правовых актов действует принцип, согласно которому нормы права не имеют обратной силы. Этот принцип означает, что новые нормы права реализуются только в отношениях, возникших после их вступления в силу. Отношения, существовавшие ранее, регулируются теми нормами, на основе и в соответствии с которыми эти отношения возникли. Такой порядок действия новых норм права обеспечивает стабильность длящихся правоотношений, их относительную независимость от законодатель­ной политики. Вступая в правоотношения, граждане и иные лица ориентируются на защищенные и гарантируемые правом духовные и материальные блага. И любые изменения права не должны менять, а тем более ухудшать положение участников уже возникших право­отношений. Субъективные права и юридические обязанности могут меняться только соглашением участников правоотношения, по их доброй воле.

Принцип обратной силы нормативно-правового акта знает два исключения: 1) обратная сила всегда придается нормам уголовного и административного права, устраняющим или смягчающим ответ­ственность; 2) обратная сила может быть придана новому закону са­мим законодателем. Так, Федеральный закон «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» распро­страняет действие ст. 835 ГК РФ на отношения, связанные с привле­чением денежных средств во вклады, которые возникли ранее и со­храняются в момент введения второй части Кодекса.

Право законодателя придавать своим актам обратную силу огра­ничивается ст. 54 и 57 Конституции РФ. Исходя из этих статей, прин­цип обратной силы не может применяться к законам, которые уста­навливают или отягчают ответственность, а также вводят новые на­логи или ухудшают положение налогоплательщиков.

Признание нормативно-правовых актов утратившими силу стано­вится возможным лишь в случае принятия специального решения правотворческого органа. В Российской Федерации в этих целях при­меняются различные способы.

Правотворческий орган, принимая соответствующий акт, может сразу же определить дату, до которой он действует. Причем дата уста­навливается либо в тексте акта, либо в постановлении о его введении в действие. Например, указывается: «действует до 1 января 1998 г.», «действует до 1997 г.». Имеются также акты, которые применяются для регулирования отношений в каких-то особых, специфических условиях и действуют столько времени, сколько существуют эти ус­ловия. Например, Совет Министров СССР нередко принимал нор­мы на период проведения какого-либо мероприятия: строительства конкретного завода, канала, железной дороги, уборки урожая. С за­вершением стройки, уборки урожая акты признавались недействую­щими. Применительно к условиям новой стройки, иного мероприя­тия принимался новый нормативно-правовой акт.

Однако большая часть нормативно-правовых актов принимается без указания срока и условий их действия. В этих случаях считается, что акт действует неопределенно-длительный срок, до тех пор пока правотворческий орган не примет специального решения о его от­мене полностью или частично. До такого решения акт признается действующим даже в тех случаях, когда он фактически безнадежно устарел и не реализуется в конкретных отношениях. Ибо применяет­ся принцип — право не может быть отменяемо соглашением част­ных лиц.

Пространство, на котором действует нормативно-правовой акт, определяется компетенцией правотворческого органа, его местом в системе органов государства. Федеральные органы — Государствен­ная Дума, Федеральное Собрание, Президент РФ, Правитель­ство РФ — принимают акты, обязательные к исполнению на всей тер­ритории Российской Федерации. Однако ими могут приниматься и нормативно-правовые акты, действующие на какой-либо ограничен­ной территории, о чем прямо говорится в акте или его заголовке. Та­ково, например, постановление Правительства РФ «О мерах государ­ственной поддержки и преодоления депрессивных явлений в эконо­мике Алтайского края» от 21 октября 1996 г. № 1526.

Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации распространяют свое действие на территорию этих государственных образований. Акты органов местного самоуправления действуют в

208

209

пределах границы соответствующих городов и иных населенных пун­ктов либо административных единиц.

При определении государственной территории, на которой дей­ствуют акты государства, нужно учитывать, что данным термином охватывается не только земельное, водное и воздушное простран­ство в пределах границ государства, но и так называемая условная территория. Территория Российской Федерации включает в себя: 1) сушу, в том числе недра и континентальный шельф, т.е. подвод­ную часть материков; 2) территориальные воды, а также прибреж­ную часть морей в пределах двенадцати морских миль; 3) воздуш­ное пространство над сушей и водным пространством. В условную территорию Российской Федерации входят прежде всего идущие под ее флагом военные суда. Гражданские же морские, речные и воздушные суда, курсирующие под российским флагом, признаются территорией Российской Федерации, если они находятся в ее во­дах и воздушном пространстве либо в нейтральных водах и воздуш­ном пространстве над ними. Условной территорией признаются также кабели и трубопроводы, продолженные в открытом море, и технические сооружения на континентальном шельфе и в откры­том море.

Действие нормативно-правовых актов по кругу лиц исходит из принципа, согласно которому все лица, находящиеся на территории государства временно или постоянно, подпадают под юрисдикцию его норм права. Нормы права Российской Федерации за небольшим исключением распространяются как на граждан РФ, так и на иност­ранцев, а также лиц без гражданства. Лишь некоторые политические права и обязанности предназначаются только для граждан РФ. В ча­стности, служба в Вооруженных Силах России является почетной обязанностью граждан РФ. Иностранцы и лица без гражданства не могут также избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референ­думах.

Действие уголовного кодекса (УК РФ), законодательства об ад­министративных правонарушениях и других законодательных ак­тов РФ не распространяется на дипломатических представителей иностранных государств и членов их семей, которые в соответствии с нормами международного права пользуются дипломатическим им­мунитетом. Соответственно правом экстерриториальности пользу­ются и дипломатические представители России в период их пребы­вания в других странах.

Имеются определенные особенности в действии по кругу лиц УК РФ. Граждане РФ и постоянно проживающие в Российской Фе­дерации лица без гражданства, совершившие преступление за ру­бежом, подлежат уголовной ответственности по уголовному зако­нодательству России при следующих условиях: 1) совершенное де­яние признается преступлением в государстве, на территории которого оно было совершено; 2) лица не были осуждены в иност­ранном государстве.

Военнослужащие воинских частей РФ, дислоцирующихся за пре­делами Российской Федерации, несут уголовную ответственность за преступления, совершенные на территории иностранного государ­ства по уголовному законодательству РФ, если иное не предусмот­рено международным договором России с этим государством.

210

211