§ 3. «Друга» Українська Народна Республіка (період Директори)

війська якої вже 3—4 червня знову встановили свій контроль над Ка-м'янець-Подільським, було підписано угоду про спільні дії.

Один з пунктів угоди спеціально наголошував на необхідності «організації місцевої влади на трудовому принципі», оскільки цей принцип був одним з фундаментальних у політичній платформі партій, що очолили повстання, і взагалі відповідав настроям широ­ких верств українського селянства.

Отже, Директорія, прагнучи злагоди, ще раз підтвердила, що йтиме саме цим шляхом. 2 липня 1919 р. у Кам'янці, що став тимча­совою столицею УНР, відбулася ще одна нарада, на цей раз на­півофіційна за участі центральних комітетів двох «правлячих» тоді партій — соціал-демократів і соціалістів-революціонерів, а також галицьких соціал-демократів і деяких міністрів. У постановах, при­йнятих цією нарадою, передбачалося чотири пункти: найшвидше розробити закон «Про нормування компетенції і взаємовідносин між Директорією і Радою Народних Міністрів»; завершити реорга­нізацію Директорії; утворити «Військову Раду», передусім для кон­тролю за хаотичною діяльністю численних отаманів; вжити заходів «для найскорішого внесення... закону про Ради — місцеві органи, побудовані на трудовому принципі».

Однак впливали на політику Директорії не тільки «радянсь-кофільські» тенденції і спроби прийти до згоди з повстанцями. Не менш важливим чинником були відносини з лідерами ЗУНР, які уособлювали зовсім інший напрямок — тоді він вважався «правим». Принагідно слід звернути увагу на загальну ситуацію, що склалася наприкінці червня-липня 1919 р. Під ударами поляків ви­снажена Українська Галицька армія опинилася на шматку терито­рії південно-східної Галичини, причому 25 червня Рада держав Ан­танти вирішила передати управління Східною Галичиною Польщі. У цьому рішенні вказувалося на «необхідність захистити безпеку і власність населення від звірства більшовицьких банд» і в майбут­ньому його право вільно визначити свою державну належність, але фактично Антанта «благословила» окупацію Східної Галичини. От­же, не маючи сил чинити опір полякам, лідери ЗУНР на початку липня 1919 р. опинилися перед вибором: або відступати на терито­рію Румунії, або, природніше, — йти на угоду з військами УНР. Га-личанське командування прийняло єдино можливе рішення — на­правити керівництву УНР телеграму такого змісту: «Галицька Ар­мія і Галицький уряд, починаючи з 15 липня, переходять на східний берег Збруча, щоб усі сили використати для спільної боротьби з більшовиками і визволити від них Наддніпрянську Україну. Питан-

7-3-4П2

99

Розділ 2. Українська 'національна державність (листопад 1917—1920 рр.)

ня про долю Галичини повинно бути передане для вирішення мир­ної конференції».

Боротьба «соборним фронтом», як говорили тоді, збільшувала воєнний потенціал УНР, але водночас мала й негативний бік. Щодо останнього можна назвати цілу низку причин, включаючи й особис­те суперництво за лідерство, але один з найважливіших пунктів розбіжностей стосувався саме шляхів розбудови держави — по­літичні кола ЗУНР виступали проти «радянського» принципу у будь-яких його проявах і прагнули європейської моделі.

Отже, балансуючи між «лівими» і «правими», повстанцями і «галичанами», Директорія була змушена рахуватися і з зовнішніми чинниками. А вони були не на користь «радянськофільства». Праг­нення до міжнародного визнання і, зокрема, до взаєморозуміння з Антантою вимагало відмови від будь-яких кроків, що могли дати підставу для звинувачення у більшовизмі. Крім того, революція у Європі йшла на спад, про що свідчили події в Угорщині.

Злободенна того часу проблема державного устрою відбилася і на міжпартійних відносинах. Так, 11 серпня 1919 р. ЦК УСДРП надіслав листа своїм «колегам» з ЦК УЇЇСР з вимогою підтримати «звернення про загальне виборче право». Під таким формулюван­ням розумівся перехід на європейський варіант розвитку. Відпо­відальний момент, внутрішня і зовнішня ситуація, зазначалося у цьому листі, «вимагає, щоб Уряд став на шлях чіткої демократич­ної політики».

Врешті-решт, після тривалих дискусій, остаточний вибір був зроблений, і 12 серпня 1919 р. Рада народних міністрів УНР при­йняла Декларацію, яка проголосила перехід до нового етапу будів­ництва Української держави на основі європейської моделі.

Звичайно, ніхто «урочисто» не проголошував відмову від ідеї трудових рад — зміна курсу випливала з самого змісту Декларації: замість терміна «ради» йшлося про органи самоврядування, які ма­ли обиратися на підставі загальновизнаних демократичних засад.

Організація державної влади і територіальний устрій (сер­пень 1919 — листопад 1920 рр.). Серпнева Декларація остаточно визначила стратегічний напрям державного будівництва, який вже не змінювався до останніх днів УНР. Які ж характерні риси цієї стратегії?

Для відповіді на це запитання слід пригадати основні засади, на які спиралися попередники Директорії. Як відомо, Центральна Рада сповідувала соціалістичні ідеї, гетьман Скоропадський же, на­впаки, відстоював «ринкову економіку». Лідери «другої» УНР довго коливалися між соціалістичними і загальнодемократичними гасла-

100

3. «Друга» Українська Народна Республіка (період Директорії)

ми», однак поступово «антирадянська» орієнтація дістала перевагу

і серед них.

Так, якщо у зверненні «До населення Соборної України» від 17 вересня 1919 р. зазначалося; «Петлюра, Українське Респуб­ліканське Військо, Український Соціалістичний Уряд є. Вони бу­дуть жити й працювати до того часу, поки буде жити доблесний во­лелюбний Народ Соборної України...», то через два місяці Петлюра на політичній нараді 26 листопада у Старокостянтинові вже не ви­користовує «соціалістичної» термінології: «Самостійна Україна як­що буде, то буде тільки як демократична республіка. Переговори з більшовиками не роблять нас самих більшовиками. Ми завжди бу­демо самі собою»1.

Нарешті, остання крапка була поставлена Декларацією нового кабінету В. Прокоповича, сформованого 26 травня 1920 р., що свід­чило про цілковиту зміну курсу на користь «ринкового» вибору.

Що стосується територіального устрою, то виникла парадок­сальна ситуація. Формально Директорія сприйняла ідею земельно­го поділу України. Але у реальному житті все залишалося по-ста­рому з урахуванням саме губернсько-повітової моделі. ЗУНР діста­ла статус області.

Підсумовуючи, можна стверджувати, що впродовж 1917— 1920 рр. Україна існувала як унітарна держава, яка весь час (за ви­нятком періоду гетьманства) тяжіла до федералізації.

Щодо проблем організації державної влади в УНР, то вони в основному були такі.

Після серпневої Декларації на перший план виходить ідея найскорішого скликання парламенту, обраного на загальних, рівних і прямих виборах. Більше того, уряд УНР навіть доручив Міністер­ству іноземних справ підготувати відповідний проект закону. Але війна з армією Денікіна, що розпочалася у жовтні, і наступні дра­матичні події, пов'язані з невдачами збройних сил УНР, перешко­дили втіленню цих планів.

Протягом 1920 р. про необхідність скликання повноцінного за­конодавчого органу в офіційних документах УНР мова йшла досить часто. Втім, ця ідея так і не вийшла за межі декларації про наміри, і Директорія продовжувала спиратися тільки на наради з військо­вим керівництвом і політичними партіями.

Чимало було проблем й у виконавчої влади — єдиної влади, існуючої того часу. По-перше, логічно завершився процес реорга­нізації самої Директорії. 15 листопада 1919 р. у Кам'янці відбулося

1 Симон Петлюра. Вибрані твори і документи. — К., 1994.

■ С. ібб.

101

Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917—1920 рр.)

останнє засідання Директорії у тодішньому її складі. У зв'язку з виїздом за кордон членів Директорії А. Макаренка і Ф. Швеця було прийнято постанову, згідно з якою «верховне керівництво справами Республіки» покладалося на С. Петлюру. Цією постановою він упо­вноважувався «іменем Директорії» затверджувати всі закони і постанови, прийняті Радою народних міністрів. Цей документ роз­глядається як черговий крок на шляху остаточного поновлення «диктаторства» Петлюри. Проте слід звернути увагу і на повнова­ження, надані А. Макаренку і Ф. Швецю. Вони мали право, зокре­ма, «укладати прелімінарні договори і політично-мілітаристські до­говори від імені УНР з іншими державами». Отже, на цьому етапі ще рано говорити про повне закріплення «керівної» ролі Петлюри, оскільки, принаймні формально, відбувся певний перерозподіл вла­ди між членами Директорії; усі внутрішні функції зосередилися в руках Головного Отамана, а зовнішні були передані тим, хто виїхав за кордон. Тільки в період після 21 травня 1920 р., коли Петлюра, який уособлював тоді Директорію, скасував повноваження А. Ма­каренка і Ф. Швеця, він став одноособовим керівником Української держави.

По-друге, тривав процес урегулювання відносин між Дирек­торією (або самим уже Петлюрою) і Радою народних міністрів. Си­туація виявилася настільки складною, що навіть у зверненні «До населення Соборної України» треба було застерегти, що «між Ди­ректорією і Радою народних міністрів царює повна злагода і розу­міння щодо управління нашою державою».

Основою розбіжностей стало питання: якою мірою Директорія як «верховна влада Республіки», або її «колективний глава», може втручатися у конкретну повсякденну діяльність Ради народних міністрів, роль котрої у виконавчій вертикалі так і не була чітко ви­значена?

Прагнучи знайти на нього відповідь уряд (прем'єр І. Мазепа) на своєму засіданні, що відбулося 14 лютого 1920 р. у Кам'янці за польської окупації, прийняв новий «Тимчасовий закон про держав­ний устрій і порядок законодавства УНР». Згідно з цим законом не пізніше 1 травня 1920 р. передбачалося скликання передпарламен­ту під назвою «Державна Народна Рада», а до цього моменту Дире­кторія повинна була здійснювати свої повноваження виключно че­рез Раду народних міністрів. Однак Петлюра, який перебував у той час у Варшаві, відмовився затверджувати цей закон. Він не бажав зв'язувати себе ніякими новими законами щодо своїх прав на «верховну владу» і навіть образився, що Рада міністрів поставила

102

3. «Друга» Українська Народна Республіка (період Директори)

питання про його компетенцію як голови Директорії і Головного

Отамана.

У вирі взаємних претензій і звинувачень минуло ще кілька місяців. Власне підбивався підсумок усьому процесу розбудови української держави у 1917—1920 рр., суть якого полягала, у по­ступовому переході від парламентської до президентсько-парла­ментської моделі організації влади. Саме так можна оцінити два за­кони — «Про тимчасове верховне управління і порядок законодавс­тва в УНР» і «Про Державну Народну Раду УНР», затверджені Петлюрою 12 листопада 1920 р. за кілька днів до краху УНР.

Відповідно до цих законів верховна влада в УНР «тимча­сово організується шляхом розмежування і координації державних функцій між Директорією, Державною Народною Радою і Радою Народних Міністрів».

До компетенції Директорії, яка вже повністю ототожнювалася з її Головою, належало затвердження «прийнятих Державною На­родною Радою законів», «прийнятих Радою Народних Міністрів призначень і звільнень», «прийнятих Державною Народною Радою домовленостей з іншими Державами», а також призначення Голови Ради народних міністрів, членів уряду та деякі інші повноваження. У свою чергу, до повноважень Державної ради як органу за­конодавчої влади, крім безпосередніх функцій у цій сфері, належа­ли: контроль за діяльністю уряду, призначення комісій, складання державного бюджету і контроль за його виконанням, «розгляд пи­тань про запозичення та інші державні зобов'язання», розгляд і за­твердження міжнародних угод, проголошення стану війни.

Водночас, як і раніше, залишався невизначеним статус уряду. З одного боку, «прем'єр» призначався Директорією, яка, за його пропозицією, затверджувала і членів уряду, але, з іншого боку, Рада народних міністрів була відповідальною за свою діяльність перед Державною Народною Радою. Остання могла висловити не­довір'я уряду в цілому або окремому його членові, що тягло за со­бою їхню відставку. У законі нічого не було сказано і про місце уря­ду в системі виконавчої влади. Допускалося «паралельне законо­давство», оскільки уряд у період, «коли Державна Народна Рада не функціонує», наділявся правом видавати постанови, які після за­твердження Головою Директорії набували «сили закону».

На відміну від «верховної влади» система міністерств з їх тра­диційним поділом на відділи (департаменти), починаючи з часів Центральної Ради, не зазнала Істотних змін.

Підсумкову оцінку діяльності державного апарату дав сам Петлюра 23 листопада 1920 р. у своєму таємному посланні тодіш-

103

Розділ 2. Українська тіаціональиа державність (листопад 1917—1920 рр.)

ньому Голові Ради народних міністрів А. Ливицькому: «Повна ре­візія і система пристосування до державних потреб була зроблена тільки у Міністерстві іноземних справ, в інших міністерствах ця робота, часто з причин від самого Міністерства не залежних, не мо­гла бути проведена»1.

Проблеми, що стояли перед центральними органами, повною мірою стосувалися і діяльності місцевої влади. У результаті остато­чної відмови від «совєтства» визначилася і структура місцевих ор­ганів, точніше, вона просто збереглася, бо після всіх експериментів з трудовими радами залишилася вже відома вертикаль комісарів — волосних, повітових і губернських — і паралельно органи місцевого самоврядування, які стихійно поновили свою діяльність після пова­лення гетьманства.

Повноваження комісарів полягали в основному у нагляді за виконанням розпоряджень центральної влади, у мобілізаційній ро­боті, керівництві міліцією, інформуванні населення про діяльність уряду. Спостерігалася тенденція до розширення повноважень міс­цевих комісарів порівняно з повноваженнями, які вони мали в часи Центральної Ради. Найвиразніше це виявилося у статусі губернсь­кого комісара — вищого представника адміністративної влади в гу­бернії, який наділявся правом видавати обов'язкові постанови про захист громадського порядку, спокою і республіканської злагоди. Відповідальність за невиконання постанов губернського комісара обмежувалася штрафом або арештом на строк до трьох місяців.

Практично неурегульованими Інструкцією «Пре тимчасову організацію влади на місцях» залишилися питання взаємовідносин комісарів, які уособлювали місцеву адміністрацію, та органів само­врядування. Згідно з цією Інструкцією місцеві комісари виконували певні координаційні функції щодо волосних, повітових і губернсь­ких управ, які безпосередньо займалися різними господарськими справами. Крім того, комісари здійснювали загальне керівництво органами самоврядування у містах.

25 червня 1920 р. «для відтворення і поновлення влади УНР в усіх сферах державного жріття у місцевостях України, що звільня­ються від ворожої окупації» вводився інститут «цивільних прифрон­тових комісарів Уряду УНР при штабах армій, дивізій і рівних їм фронтових груп».

Слід також зазначити, що українська влада прагнула акти­візувати діяльність органів місцевого самоврядування, які, втім, за свідченням сучасників, не мали для цього ніяких засобів.

3. «Друга» Українська Народна Республіка (період Директори)

1 Українська революція. Документи. 1919—1920. — Нью-Йорк, 1984. — Т. 2. — С. 376. 104

Судова влада. 1 грудня 1918 р. Директорія вирішила: «Суд на території УНР здійснюється іменем УНР», потім наприкінці місяця повідомила про свій намір ліквідувати Державний Сенат, а 2 січня 1919 р. затвердила закон про поновлення діяльності Генерального Суду під назвою «Найвищий суд». 24 січня були також поновлені апеляційні суди, засновані ще Центральною Радою. Крім того, Ди­ректорія зберегла ті інститути, які функціонували з «російських» часів і не були скасовані українською владою. Так, 19 лютого Дирек­торія ухвалила закон «Про вибори і призначення мирових суддів». Звичайно, громадянська війна і тут внесла свої корективи. 28 січня 1919 р. Директорія затвердила закон про надзвичайні війсь­кові суди. За цим законом такі суди діяли «у місцевостях, де прого­лошено військовий стан або стан облоги, а також: у театрі воєнних дій». Якщо мати на увазі, що на підставі закону від 24 січня 1919 р. на всій території України оголошувався військовий стан, не зали­шається сумнівів, що «класичне» правосуддя відтіснилося на задній план.

Вироки, винесені надзвичайними військовими судами за спро­щеною процедурою, не підлягали оскарженню І негайно виконува­лися. Щоправда, особи, засуджені до страти, мали право протягом шести годин після проголошення вироку звернутися з проханням про помилування або пом'якшення кари до «Верховної влади», тобто до Директорії, а «в діючій армії — до Головного Отамана».

Законодавство. У час, коли Директорія прийшла до влади, на території України зберігали силу закони колишньої Російської імперії і Тимчасового уряду, законодавство Центральної Ради і гетьманства. Цей перелік слід доповнити також законодавством радянської влади. Отже, головна проблема, з якою зразу довелося зіткнутися Директорії, — це проблема колізій з попередніми і паралельними системами законодавства.

Щодо законодавства «ворожої сторони» позиція Директорії була абсолютно однозначною. Наприклад, 17 травня Голова Дирек­торії затвердив постанову Ради Народних комісарів «Про анулю­вання на території України чинності законів і декретів як так зва­ного Радянського Українського, так і Радянського Російського Уря­дів і про поновлення чинності законів УНР».

Директорія не скасувала у повному обсязі законодавство геть­мана Скоропадського, проти якого виступала. Вона досить обереж­но ставилася до законодавства Центральної Ради, вважаючи його занадто «лівим». Не була поновлена чинність Конституції УНР і цілої низки інших законодавчих актів, зокрема земельного закону, принципові положення якого, втім, майже не відрізнялися від попе-

105

Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917—1920 рр.)

реднього. Навпаки, у чомусь він був навіть радикальним, бо порів­няно із законом Центральної Ради вдвічі зменшував норму землі, що закріплювалася за «дрібними господарями» — до 15 десятин.

Директорія, власне, обрала той самий шлях, що й гетьман Скоропадський — шлях часткового скасування одних і поновлення чинності інших законів залежно від своїх політичних інтересів. На­приклад, 24 січня 1919 р. Директорія скасувала закон колишнього гетьманського уряду від 9 липня 1918 р. «про відміну закону 9 січня 1918 р. про національно-персональну автономію і скасування націо­нальних міністерств». У національній політиці Директорія виходила з тих самих засад, що й Центральна Рада, тому без будь-яких про­блем вона поновила чинність цього закону.

Загалом законодавство «другої» УНР можна охарактеризува­ти як законодавство перехідного періоду, коли закони приймаються тільки у разі необхідності «швидкого реагування» на конкретні об­ставини. Звідси і відсутність власних кодифікованих актів у галузі цивільного і кримінального законодавства.

Те ж саме стосується і державного права. Крім уже відомих тимчасових законів про форму влади в УНР, слід назвати і проект Конституції. Початок черговому етапу конституційного процесу за часів «другої» УНР поклав сам Петлюра, коли на засіданні Ради народних міністрів б травня 1920 р. урочисто пообіцяв «розробити й прийняти Конституцію». Але минуло ще два місяці, перш ніж уряд УНР створив урядову комісію з розроблення нової конституції Української держави. Комісія завершила свою роботу наприкінці жовтня, однак підготовлений нею проект був оприлюднений вже на території Польщі. У ньому закріплювалась модель президентсько-парламентської республіки, визначена у законі «Про тимчасове верховне управління і порядок законодавства в УНР» від 12 листо­пада 1920 р.

Ситуація в країні впливала на пріоритети законотворчості. У цей час економічні проблеми відійшли на другий план і регулю­валися тільки окремими актами. Крім земельного закону, слід на­звати також закони про «Про Державну Українську Грошову Оди­ницю» від 6 січня, «Про хлібну повинність з урожаю 1919 року» від 15 серпня 1919 р., «Про надзвичайний одноразовий податок» від 31 травня 1920 р. тощо. «Військове» ж законодавство, навпаки, роз­вивалося дуже активно: 13 січня Директорія ухвалила закон «Про призов на військову службу», 18 січня — «Про прийом у діючу ар­мію УНР добровольців», 26 січня — «Про поповнення армії і фло-

106

3. «

Друга» Українська Народна Республіка (період Директорії)

ту», 17 лютого — «Про мобілізацію старшин і службовців-учите-лів», 6 квітня — «Про загальний достроковий призов на виконання військової повинності народжених у 1900 році», 31 липня — «Про мобілізацію службовців державного контролю» і чимало інших, включаючи різні постанови, укази та інструкції, що детально рег­ламентували ці питання. На забезпечення виконання військової повинності та інших обов'язків був спрямований і затверджений 26 ве­ресня 1920 р. закон «Про реєстрацію населення, що проживає на території УНР».

Негативно впливала на стан законодавства також відсутність належної законодавчої процедури і чіткої системи нормативно-правових актів. Як і Центральна Рада, Директорія не визначила критеріїв, яким мали відповідати закони і постанови, не кажучи вже про статус таких актів, як декларація та універсал.

Закон «Про тимчасове верховне управління і порядок законо­давства в УНР» містив спеціальний розділ, який так і називався «Законодавство УНР», але він не тільки не вирішував старих проб­лем, а й породжував нові. Досить сказати, що повноваженнями приймати закони наділялася як Державна народна рада, так і Рада народних міністрів.

Всі перелічені проблеми обумовили значну увагу українських лідерів до колишнього російського законодавства, чинність якого не припинялася. Про це свідчить інформація міністра юстиції А. Ли-вицького: «...Зараз провадиться робота з перекладу законів колиш­ньої Російської імперії, прийнятих Українською Республікою, на державну мову», оприлюднена 7 серпня 1919 р. у газеті «Нова Ра­да» (для розуміння слів, «ужитих УНР» слід нагадати, що за зако­ном Центральної Ради від 25 листопада 1917 р. зберігалася чинність російського законодавства, якщо воно не суперечило новим україн­ським законам).

Ідею «українізації» колишнього російського законодавства ба­чимо і в уже згаданому посланні Петлюри до Левицького від 20 ли­стопада 1920 р. У цьому посланні йдеться також про необхідність «творчої роботи уряду» у справі кодифікації і видання законодав­ства УНР, що, однак, залишилося лише наміром.

Проблеми військового будівництва. У Директорії, яка підня­ла повстання проти гетьмана Скоропадського, на відміну від Цент­ральної Ради, не було жодних сумнівів щодо того, чи потрібні Українській державі збройні сили, спроможні захищати її незале­жність. 24 листопада 1918 р. Петлюра підписав «Наказ Армії УНР»,

107

Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917—1920 рр.)