§ 1. «Перша» Українська Народна Республіка: державний лад і право

жаючи на всі ознаки парламенту, Центральна Рада мала певну специфіку.

По-перше, від самого початку в основоположних документах Центральної Ради постійно декларувалося, що вона є тимчасо­вим органом, який має припинити свою діяльність після скликан­ня Всеукраїнських Установчих зборів. Влада в УНР, зазначалося у IV Універсалі, «буде належати тільки народу України, іменем якого будуть скликані Установчі Збори».

Власне, відомий термін «передпарламент» цілком можна за­стосувати у цей час до Центральної Ради.

По-друге, Центральна Рада формувалася не шляхом загаль­них виборів, а на основі делегування до її складу представників різних демократичних громадських організацій. Наприклад, у спис­ках персонального складу Центральної Ради з 640 осіб були пред­ставники Української Ради селянських депутатів (145), Всеукраїн­ської Ради військових депутатів (132), Всеукраїнської Ради робіт­ничих депутатів (100), делегати від «губерній і великих міст» (67), «професійних, просвітніх і економічних організацій»1. У процесі пе­реговорів з Тимчасовим урядом Центральна Рада поповнилася «представниками інших народів, які проживали в Україні, від їхніх революційних організацій».

І все ж, незважаючи на всі реорганізації, лідери Центральної Ради так і не змогли домогтися повноцінного територіального пред­ставництва, хоча це питання не сходило з порядку денного майже до останньої хвилини її існування. М. Грушевський указував на труднощі створення «територіального органу на засадах безпосеред­нього, загального і рівного представництва»2. Великі надії поклада­лися на скликання' Всеукраїнських Установчих Зборів, які мали обиратися саме на такій основі, однак цим планам не судилося бути втіленими в життя.

Певний підсумок проблем представництва підбивався 20 бере­зня 1918 р., коли Центральна Рада урочисто відзначала свою пер­шу річницю. На засіданні Малої Ради за участі Ради Міністрів з до­повіддю виступив М. Грушевський. Виклавши історію Центральної Ради, він нагадав, що її склад поповнився посланцями нових орга­нізацій, які одна за одною виходили на політичну арену. Відчуваю­чи, однак, зазначав М. Грушевський, що вона «все таки є представ­ництвом тимчасовим, сурогатом того представництва, Центральна Рада прагнула якнайскоріше передати своє місце І роботу представ-

1 Українська Центральна Рада. Документи і матеріали: У 2 т.

Т. 1. — С. 232, 241. - Грушевський М. Спомини. — К., 1989. — № 10. — С. 133.

■І-.М02

К, 1996—1997.

51

Розділ- 2. Українська національна державність (листопад 1917—.1920 рр.)

і!

ництву, утвореному на підставі... виборчого права усієї української землі. Обставини, однак, не дали можливості їй здійснити те саме своє гаряче бажання ■— скликати Українські Установчі збори...»1.

Першим узагальнюючим документом, який повинен був реор­ганізувати діяльність Центральної Ради, став «Наказ Українській Центральній Раді» (М. Грушевський називав його «внутрішнім рег­ламентом роботи», а П. Христкж —■ «внутрішнього конституцією»). Цей наказ з'явився 23 квітня 1917 р. і фактично закріпив уже існу­ючу структуру2. Починався він словами: «Українська Центральна Рада, будучи представницьким органом усієї організації українсь­кого народу, має своїм завданням виконати волю цього населення, виражену в українському національному з'їзді».

Робота Центральної Ради повинна була здійснюватися через її Загальні збори і Комітет Ради. У наказі послідовно перелічува­лись повноваження Загальних зборів: вони «визначають напрями і характер усієї роботи Ради» і поділяються на звичайні (чергові), які «повинні відбуватися не рідше одного разу на місяць» і надзвичай­ні— їх скликає Комітет у разі «термінової необхідності».

Комітет Центральної Ради «провадить роботу Ради у конкрет­ній обстановці моменту, яка постійно змінюється». До його складу входять: а) обрана з'їздом президія Ради — голова та два його за­ступники; б) члени, обрані загальними зборами Ради (17 членів); в) обрані Комітетом голови комісій Ради (не більше 8), а також осо­би, кооптовані Комітетом до його повного складу (33 члени), 3 числа своїх членів Комітет обирає секретарів, скарбника і голів комісій, причому останніми можуть бути обрані і не члени Центральної Ра­ди, які стають членами Ради і Комітету.

У липні 1917 р. Центральна Рада знову повернулася до орга­нізаційних проблем, зокрема — діяльності свого Комітету. Так, ви­ступаючи 6 липня на засіданні пленуму Центральної Ради, М. Гру­шевський заявив, що Комітет Центральної Ради здійснюватиме зако­нодавчі функції в період між пленумами Центральної Ради. А 12 лип­ня Центральна Рада видала постанову про компетенцію і склад свого Комітету, або Малої Ради, як його потім називали. Згідно з цією постановою Комітет визначався як постійний орган, що роз­робляє і вирішує всі найважливіші справи, що виникають на сесіях Центральної Ради, а саме: а) скликання чергових зборів; б) підго­товка доповідей для сесій Центральної Ради; в) поповнення складу

1 Грищенко А. П. Політичні сили у боротьбі за владу на Україні (кінець 1917 — поча­ток 1919 рр.). — К-, 1993. — С. 17.

2 Копилепко О. Л., Копилепко М. Л. Держава і право України. 1917—1920.— С. 18—19.

52

Перша» Українська Народна Республіка: державний лад і право

Генерального Секретаріату між сесіями; г) вирішення усіх невід­кладних справ. Чергові збори Малої Ради відбувалися щотижня, а надзвичайні «при необхідності за ініціативою голови, заступників, а також за заявою не менше 5 членів Комітету». Для законодавчого кворуму вимагалося не менше двох третин загальної чисельності членів Комітету. А сам склад Комітету збільшувався до 40 осіб, утому числі: 8 українських соціалістів-революціонерів, 3 українсь­ких соціалістів-федералістів, 1 безпартійного соціаліста, 1 україн­ського трудовика та ін.

Поступово ухвалювалися й інші акти, що визначали правові засади діяльності Центральної Ради. Зокрема, 25 листопада 1917 р. було затверджено закон про утримання Центральної Ради за дер­жавний кошт, 16 квітня 1918 р. — закон про недоторканність членів Центральної Ради, 9 квітня Центральна Рада затвердила закон про право безмитного придбання книжок та інших видань бібліотекою Центральної Ради.

Функції українського уряду виконував Генеральний Секрета­ріат. У документах того періоду він називався по-різному: виконав­чий орган Центральної Ради (Декларація Генерального Секретаріа­ту від 10 липня 1917 р.), окремий підзвітний Центральній Раді орган (II Універсал), нарешті, «уряд» (III Універсал). Після проголошення IV Універсалу Генеральний Секретаріат перетворився в Раду на­родних міністрів.

Різним був і склад українського уряду. Спочатку до нього вхо­дили 9 членів: В. Винниченко — голова і генеральний секретар вну­трішніх справ, П. Христюк —■ генеральний писар, X. Барановський — генеральний секретар фінансів, С. Єфремов — генеральний секре­тар міжнаціональних справ, С. Петлюра — генеральний секретар військових справ, Б. Мартос — генеральний секретар земельних справ, І. Стешенко — генеральний секретар просвіти, М. Стасюк — генеральний секретар продовольчих справ. Після проголошення першої декларації Генерального Секретаріату його склад розшири­вся за рахунок нових членів, якими стали: В. Голубович — ге­неральний секретар у справах шляхів, А. Зарубін — генеральний секретар пошт і телеграфів, М. Рафес — генеральний контролер, П. Стебницький — статс-секретар у справах України при Тимчасо­вому уряді. Крім того, залишалося ще дві вакансії: генерального се­кретаря праці і генерального секретаря торгівлі і промисловості1.

1 'Гоменко О., Яиевський Д. Перший уряд демократичної України. ■— К, 1992. С. 24—25.

53

Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917—1920 рр.)

Пізніше, в умовах посилення протистояння між Центральною Радою і Тимчасовим урядом і, зокрема, затвердження його інструк­ції, склад Генерального Секретаріату зменшився: до нього вже вхо­дили тільки генеральні секретарі внутрішніх справ, фінансів, земе­льних справ, просвіти, торгівлі І промисловості, праці, а також ге­неральний контролер і генеральний писар.

Зразу ж після проголошення УНР Генеральний Секретаріат знову поповнився тими генеральними секретарями, яких «заборо­нив» Тимчасовий Уряд.

Звичайно, впродовж свого короткого існування український уряд пережив чимало криз, зумовлених різними факторами. Його склад за часів Центральної Ради був таким: голова міністрів — Го-лубович (укр. с.-р.), міністри: внутрішніх справ — Ткаченко (укр. с.-д.); військових і морських справ — Жуковський (укр. с.-р.), судо­вих — Шелухін (укр. с.-ф.); земельних — Ковалевський (укр. с.-р.); харчових — Коліух (укр. с.-д.); праці — Михайлів (укр. с.-д.); пошт і телеграфів — Сидоренко (с.-сам.); залізничних шляхів — Сокович (укр. с.-р.); фінансів — Перепелиця (укр. с.-р.); просвіти — ІІроко-пович (с.-ф.); торгівлі й промисловості — Фещєнко-Чоповський (а-ф.)1.

Перед українським урядом постали ті ж самі проблеми, що й перед Центральною Радою. Це були соціально-економічні проблеми і проблеми державотворення.

Чимало зусиль від Генерального Секретаріату вимагали й пи­тання організаційного характеру (час роботи, кворум, порядок за­міщення відсутнього генерального секретаря, порядок подання до­кументів на розгляд Генерального Секретаріату, порядок складан­ня протоколів та ін.). .

Діяльність Генерального Секретаріату ускладнювали й інші проблеми. І хоча вони стосувалися вже не матеріальної чи орга­нізаційної сфери, однак вирішувати їх було не легше — практично впродовж усього недовгого існування Генерального Секретаріату над ним тяжіла загроза невизначеності його правового статусу і компетенції.

Спочатку каменем спотикання були відносини з Тимчасовим урядом. Затверджена ним Інструкція не могла задовольнити Гене­ральний Секретаріат, що послідовно прагнув розширити свої пов­новаження. Це втілилося, зокрема, у другій Декларації Генерально­го Секретаріату від 12 жовтня 1917 р. У ній зазначалося, що Гене­ральний Секретаріат, затверджений Тимчасовим урядом як вищий

1 Вшшичеико В. Відродження нації: Б 3-х ч. — К, 1990. — Ч. 3. — С. 284. 54

. «Пг-рша» Українська Народна Республіка: державний лад і право

орган влади в Україні, виступає у тісні державно-правові відносини з вищим «органом» влади всеросійської республіки. Генеральний Секретаріат «розробляє по всіх секретаріатах ті норми, які повинні визначати межі компетенції кожного секретарства й усього секре­таріату в цілому»1.

26 жовтня 1917 р. Генеральний Секретаріат надіслав до Пет­рограда меморандум, в якому підкреслив, що сам Тимчасовий уряд, всупереч його ж Інструкції, «не тільки не звертається до адмініст­рації України через Генеральний Секретаріат, але навіть приписує своїм органам дотримуватися старого порядку у зносинах з цент­ральним урядом». Подібні дії Тимчасового уряду, як зазначалося у меморандумі, «не тільки не сприяють організації влади у країні, але й просто викликають її дезорганізацію». Тому Генеральний Се­кретаріат вважав за необхідне вжити низку заходів, щоб усунути непорозуміння у взаємовідносинах між секретаріатом і Тимчасовим

урядом.

Українських лідерів турбувала і суто внутрішня проблема, яка полягала у прагненні розподілити «сфери впливу» між Гене­ральним Секретаріатом і самою Центральною Радою. 22 серпня 1917 р. пленум Центральної Ради прийняв резолюцію з питань став­лення до Інструкції Тимчасового уряду, одним з пунктів якої дору­чав «Малій Раді і Генеральному Секретаріату розробити статут, який би визначав взаємовідносини між Українською Центральною Радою і її Генеральним Секретаріатом»2.

Після проголошення УНР ця проблема стає першочерговою, хоча вона так і не була розв'язана. У підсумку Центральна Рада як законодавчий орган І Генеральний Секретаріат як орган виконав­чий займалися одними й тими ж самими питаннями, щодо яких приймалися то постанови, то закони. Наприклад, протягом грудня 1917 р. і Центральна Рада, і Генеральний Секретаріат розглянули проблеми ціноутворення: 19 грудня уряд видав постанову «Про ціни на державний спирт», а парламент ухвалив закон «Про за­твердження тарифів на вантажі».

Досить яскраво ця ситуація виявилася у випадку з Генераль­ним секретарством земельних справ. Так, протягом вересня Гене­ральний Секретаріат неодноразово обговорював питання, що стосу­ються його діяльності, зокрема питання «Про створення при секре­тарстві земельних справ продовольчого відділу» (11 вересня), «Про встановлення третьої посади товариша Генерального Секретаря зе-

1 1917 год на Киевщине. — К., 1928. — С. 514. г Вісті з Української Центральної Ради. 1917.

■ № 22—23.

55

Розділ 2. Українська паціона.аьпа державність (листопад 1917—1920 рр.^

мельних справ для здійснення продовольчої справи» (20 вересня), затвердження положення про секретарство земельних справ (21 ве­ресня). Однак через деякий час у «сферу впливу» Генерального Се­кретаріату вже активно втручається Центральна Рада, яка 15 лис­топада приймає постанову «Про розширення компетенції Гене­рального секретарством земельних справ».

Подібна правова невизначеність характерна і для двох наступ­них універсалів, що обмежувалися тільки загальними положеннями і містили конкретні доручення Центральній Раді, уряду й окремим секретарствам.

Втім, у тих умовах значно більшої шкоди українській справі завдали не протистояння «гілок влади», а партійні чвари й супере­чки між політичними силами, які реально впливали на державне будівництво. П. Христюк писав, зокрема, про фракцію УПРС у Цен­тральній Раді, яка постійно була незадоволена політикою «есерів-сько-есдеківського Генерального Секретаріату».

І все ж незважаючи на всі проблеми і помилки, Центральна Рада зробила важливий крок у напрямі формування державного механізму, ухваливши 25 листопада 1917 р. закон про порядок ви­дання нових законів, відповідно до якого залишалися «в силі до прийдучих змін законодавчим порядком усі державні уряди й установи, які зоставалися на території Української Народної Рес­публіки по день 7 листопада 1917 р.». Цей акт фактично заклав правові основи державного будівництва. Видані ще до жовтневого перевороту універсали й декларації мали здебільшого політичний і пропагандистський характер. Вони були розраховані на тривалий переговорний процес з російським центром щодо кожного генераль­ного секретаря, кожного конкретного повноваження. Проте жовтне­ві події в Петрограді докорінно змінили ситуацію і поставили Цент­ральну Раду перед необхідністю терміново будувати повноцінну державу.

Як відомо, в аналогічній ситуації більшовики ламали стару державну машину. Лідери Центральної Ради, навпаки, прагнули пристосувати її до потреб національного самовизначення. Наприк­лад, відповідно до спеціального закону, ухваленого Центральною Радою 9 грудня 1917 р., функції Головної скарбниці та Українсько­го Державного Банку виконували Київська губернська скарбниця та Київська контора Держбанку.

Варто звернути увагу й на таку деталь. Одні інституції почи­нали діяти ще до того, як у відповідний спосіб «легалізувалися». Так, посада Генерального контролера існувала ще в першому скла­ді Генерального Секретаріату, тоді як тільки 23 березня 1918 р.

56

його канцелярія подає на розгляд Центральної Ради проект закону «Про тимчасову організацію державного контролю». Створення не деяких інших інституцій, навпаки, декларувалося значно раніше, ніж до них доходили руки. Ще в жовтні 1917 р. Декларація Гене­рального Секретаріату передбачила організацію «економічного ко­мітету» для керівництва постачанням і розподілом продовольства, сирих матеріалів і палива та водночас для регулювання усієї про­мисловості І торгівлі. Однак ця ідея стала реалізовуватися лише в і кгганній місяць існування Центральної Ради, коли 31 березня 1і))8р. вона одержала проект закону «Про вищу Економічну Раду

УНР».

Реформування державного механізму провадилося Централь­ною Радого майже до останніх днів її існування. Так, 20 квітня 1918 р. було підготовлено законопроект, згідно з яким замість ліквідовано­го відомства Генерального писаря для управління справами Ради Міністрів засновувалася посада керуючого справами Ради Народ­них Міністрів. У цій новій ролі колишній Генеральний писар, а те- ' пер — керуючий справами уряду лише «завідував усім діловодст­вом» і керував апаратними відділами: юридичним, редакційно-ви­давничим і публікаційним, господарським. При Центральній Раді планувалося утворити кодифікаційний відділ.

Місцева влада і місцеве самоврядування. Загальні принципи місцевої влади вперше окреслив ще до утворення УНР М. Грушев-ський, який розробив таку схему: «Щоб не було ніякої тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала їм своєї волі, не має бути іншої власті, тільки з вибору народного! Це називається устроєм демократичним — щоб народ сам собою упра-

п.тіяв»1.

І Універсал ще зберігав існуючу систему місцевого самовря­дування і тільки ставив питання про українізацію і переорієнтацію на Центральну Раду. В. Винниченко з цього приводу писав: «Кожне село, кожна волость, кожна управа повітова чи земська, яка стоїть ;іа інтереси українського народу, повинна мати найтісніші організа­ційні зносини з Центральною Радою. Там, де через якісь причини плада зосталась у руках людей, ворожих до українства, припису­ємо нашим громадянам провести широку, дужу організацію та ос-підомлення народу й тоді перевибрати адміністрацію»2.

IV Універсал взагалі зобов'язав «правительство додати до по­мочі місцевим самоврядуванням ради робітничо-селянських і сол-

1 Грушевський М. Хто такі українці і чого вони хочуть. — К., 1917. — С. 10. 8 Иипииченко В. Відродження нації. — Ч. 1. — С. 222, 223.

57

ч

Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917—1920

РР-)

датських депутатів, вибраних з місцевих людей», тобто з'явилася, точніше — легалізувалася, ще одна ланка, оскільки Ради не припи­няли своєї діяльності. Справді, їх не можна було ігнорувати, бо на­прикінці 1917 р. в Україні налічувалося близько 300 переважно об'єднаних Рад робітничих і солдатських депутатів1, і IV Універсал визнав цей факт, але конкретно «не вписав» їх в існуючу структу­ру місцевих органів.

На початку березня Центральна Рада затвердила закон «Про розподіл України на землі», який передбачав новий адміністратив­но-територіальний поділ України на тридцять земель. Організація місцевої влади мала відповідати новим умовам, але Центральна Ра­да не встигла реалізувати цей закон.

Органи місцевого самоврядування і місцева державна адмініс­трація не мали ресурсів для здійснення своїх повноважень і реаль­ного впливу на місцеве життя. Фінансова ситуація була настільки загрожуючою, що 2 квітня 1918 р. на розгляд Центральної Ради бу­ло внесено законопроект про асигнування 100 млн крб. для потреб місцевого самоврядування. 20 квітня Центральна Рада виділила по­над 15 млн крб. на утримання місцевих земельних комітетів. Однак ці заходи істотно запізнилися.

Поряд з органами місцевого самоврядування, більшість з яких була успадкована ще від Російської держави, в Україні діяли губерн­ські і повітові комісари Центральної Ради та згадані ще в III Уні­версалі «органи революційної демократії». Функціонували, наприк­лад, волосні, повітові і губернські земельні комітети та Ради селян­ських депутатів.

Значна непослідовність у діях Центральної Ради зберігалася до останнього дня її існування коли, нарешті, Конституція УНР, прийнята 29 квітня 1918 р., не звела все до спільного знаменника, Відповідно до ст. 5 Конституції систему місцевого самоврядування складали землі, волості й общини, а їх відносини з державою регу­лювалися у такий спосіб: «Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самовря­дування, додержуючи принципу децентралізації».

Крім цієї загальної норми, до конституції увійшло ще дві статті, які визначали відносини суб'єктів самоврядування з держав­ного адміністрацією. Так, за ст, 26 Радам і Управам громад, волос­тей і земель «належить єдина безпосередня місцева влада. Мініст­ри УНР тільки контролюють їх діяльність, безпосередньо і через визначених урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Упра-

1 Гриценко А. П. Політичні сили у боротьбі за владу на Україні (кінець 1917 — поча­ток 1919 рр.). — С. 5.

58

1. «Перша» Українська Народна Республіка: державний лад і право

нам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Українсь­кій Народної Республіки». Що ж до самої Ради Народних Міністрів, то до її компетенції входили лише ті питання, які «зістаються поза межами установ місцевої самоуправи або дотикають цілої УНР».

Зовнішня політика. Виступаючи 26 грудня на VIII сесії Цен­тральної Ради, В. Винниченко запропонував створити на базі сек­ретаріату міжнаціональних справ секретарство іноземних справ.

Генеральний Секретаріат звернувся до всіх країн — учасниць іюснних дій і нейтральних держав з нотою, в якій заявив про своє прагнення стати «на шлях самостійних міжнародних відносин». У поті також зазначалося: «Влада Рад Народних Комісарів не по­ширюється на всю Росію, зокрема, не поширюється на Українську Народну Республіку. Тому мир, який хоче укласти Росія зі своїми супротивниками, може мати силу для Української Народної Респуб­ліки тільки тоді, коли його умови прийме і підпише уряд Українсь­кої Народної Республіки...»1.

Так розпочався шлях Центральної Ради у «велику політику». До складу її делегації, яка виїхала до Брест-Литовська, увійшли тодішній генеральний секретар торгівлі і промисловості В. Голубо-иич (глава делегації), М. Любинський — в березні 1918 р. він став міністром іноземних справ, М. Полоз, М. Левитський і А. Севркж. Відповідно до вказівок М. Грушевського, українська делегація по-пинна була боротися за приєднання до складу України Східної Га­личини, Буковини, Закарпаття, Холмщини. Отже, перейшов у пра­ктичну площину один з головних напрямів зовнішньої політики 11,онтральної Ради — боротьба за соборність українських земель. І Іад цим завданням Центральна Рада та її молода дипломатія пра­цювали активно й наполегливо.

9 лютого 1918 р. делегація Центральної Ради підписала мир­ний договір з Центральними державами. Тоді ж був підписаний і додатковий договір, який регулював питання консульських відно­син, обміну військовополоненими та Інші подібні питання, а також пула підписана окрема угода між Україною І Австрією про статус Східної Галичини і Буковини.

17 березня 1918 р. Центральна Рада спеціальним «ратифіка­ційним законом» (це був перший акт такого типу в історії українсь­кого парламентаризму) затвердила Брестській договір. Оцінюючи його значення, В. Бинниченко писав: «Для української держави цей мир був би з різних боків дуже корисним. Насамперед, ним україн-

1 ІСопиленко О. Л„ Копиленко М. Л. Держава і право України. 1917—1920. — С. 43.

59

Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917—1920 рр.)

ська держава визнана таким серйозним суб'єктом міжнародного права, як Центральні держави».

Брестський мир докорінно змінив зовнішньополітичні орієнти­ри української дипломатії. У цей період для неї на перше місце ви­ходять Німеччина та її союзники. Відносини ж з Англією і Фран­цією, навпаки, припиняються.

Військове будівництво традиційно вважається «ахилесовою п'ятою» Центральної Ради. Лідери її виступали проти організації регулярної армії, вважаючи її знаряддям гноблення.

Визначилися два напрями щодо питання про українські на­ціональні збройні сили: перше представляв військовий клуб на чолі з М. Махновським, який виступав за організацію регулярної укра­їнської армії як основи майбутньої незалежної України, до другого належали тодішні лідери Центральної Ради, які прагнули викорис­тати український військовий рух тільки для посилення свого авто­ритету у Тимчасового Уряду.

Тактичні розбіжності доповнювалися й особистою неприязню між Махновським і Грушевським.

Рішення військового з'їзду в травні 1917 р. переконливо засвідчили перемогу тих, хто прагнув покінчити з «українським мілітаризмом». Одна з резолюцій з'їзду проголошувала: «...Визна­ючи, що постійне регулярне військо як знаряддя панування буржу­азних класів не відповідає прагненням народу і робітничого класу, Український військовий з'їзд, закладаючи перші наріжні камені організаційних збройних сил української демократії, ставить перед собою найпершим завданням, щоб українська армія після війни стала армією народу («народною міліцією»): щоб єдиною метою її існування і формування був захист інтересів і прав народу, а не па­нівних класів».

Водночас помилково було б стверджувати, що лідери Цент­ральної Ради, спростовуючрі ідею створення регулярної армії, вза­галі вважали військове питання чимось другорядним. Навпаки, во­ни ясно усвідомлювали його вирішальне значення. Це підтверджує і висунуте Центральною Радою гасло українізації армії, яке тоді набуло популярності не меншої, ніж вимога автономії України у складі федеративної Росії, а також роль, що її відіграла Цент­ральна Рада, зокрема, в організації українських військових з'їздів. На думку деяких дослідників, саме ці з'їзди відкрили шлях універ­салам Центральної Ради.

Вже Перший військовий з'їзд обрав Український Генераль­ний військовий комітет у складі 18 осіб (у тому числі В. Винничен-ка, С. Петлюру, а також їхнього опонента М. Махновського, що від-

60

/. «Перша» Українська Народна Республіка: державний лад і право

І нілу відбилося на роботі комітету (врешті-решт останнього з цього комітету вивели).

На Другому військовому з'їзді склад комітету було розширено до '.17 осіб і затверджено його організаційний статус. У той час робо­ті по комітету керувала президія на чолі з С. Петлюрою. Деякі члени комітету відповідали за певні ділянки роботи: так, матрос Писмен-ііий входив до президії і займався флотськими справами, поручик ('крипчинський став представником при штабі Швденно-Західного фронту, а хорунжий Полоз і полковник Жуковський — представ­никами відповідно при військовому міністрі і Генеральному штабі в І Ігтрограді.

Упродовж кількох місяців, незважаючи на відсутність профе­сіоналізму і належної підготовки, членам Генерального військового комітету вдалося чимало зробити для зміцнення армії, причому го-.мокна проблема полягала в тому, щоб прискорити процес її форму-н;імня і водночас уникнути небезпечних звинувачень у дезорганіза­ції фронту.

Незабаром після утворення УНР для керівництва військовим Гіудівництвом було створено Генеральне секретарство військових справ, яке 12 листопада 1917 р. розпочало роботу. Очолив його ('. Петлюра, однак наприкінці грудня він подав у відставку, й на цій посаді його замінив М. Порт.

У тому ж листопаді Генеральне секретарство військових справ прийняло рішення утворити Генеральний військовий штаб, до скла­ду якого входило кілька управлінь, зокрема військово-політичне та інтендантське, і відділів (організаційний, загальний, військово-ко­місаріатський, артилерійський, зв'язку) та спеціальна комісія, що мала вирішувати проблеми офіцерів-українців, які служили в ро­сійській армії й залишилися «без роботи». М. Порід видав спеціаль­ний наказ, згідно з яким до українського війська зараховувалися лише «офіцери, що були родом з України». Для вступу до лав укра­їнської армії вони повинні були надати довідки від революційно-де­мократичних організацій тих частин, в яких вони служили.

Паралельно закладалися правові основи військового будівни­цтва. Так, 23 грудня 1917 р. з'явився закон «Про відстрочення при­мову на військову службу і відкомандирування з неї громадян Української Республіки», потім — закон «Про утворення Комітету по демобілізації армії» і, нарешті, 16 січня 1918 р. — тимчасовий за­кон про утворення українського народного війська, який остаточно :іл кріпив перемогу тих, хто виступав за загальне озброєння народу. Відповідно до цього закону тодішню армію належало демобілізува­ти й замінити народною міліцією для оборони від зовнішнього воро-

61

Розділ 2. Українська нацюна.иьна державність (листопад 1917—1920 рр.)

га. Реальні події показали всю ілюзорність подібних планів, коли під час муравйовського наступу на Київ виявилося, що Центральну Раду практично нікому захищати, крім кількох підрозділів і патріо­тично налаштованих студентів і гімназистів.

Після того, як на початку березня 1918 р. Центральна Рада повернулася до Києва, її військову концепцію було змінено. Було проведено реорганізацію Генерального військового штабу, а у квітні військове міністерство й Генеральний штаб виробили новий план організації армії на основі територіального набору. Українська ар­мія мала складатися з 8 корпусів піхоти і 4 корпусів кінноти. Розроб­лялися й інші заходи (зокрема план призову, який мав розпочатися восени), спрямовані на формування регулярної армії.

Та було вже пізно. Однак не варто причини загибелі Цент­ральної Ради шукати лише в її прорахунках у військовій справі — вони тільки поповнили низку фатальних помилок, що їх припусти­лася Центральна Рада за свою недовгу історію.

Діяльність щодо охорони революції. Організація, що сьогод­ні визначається узагальнюючим терміном «спеціальні служби», теж була уразливим місцем у діяльності Центральної Ради, хоча й при­вертала увагу її лідерів ще до утворення УНР. Щоправда, спочатку вони самі опинилися у полі зору відповідних російських «органів». Під тиском невідкладних обставин (Корніловський заколот) Центральна Рада практично вперше була змушена вжити терміно­вих заходів для «захисту революції». 28 серпня 1918 р., наступного дня після того, як до Києва надійшло повідомлення про виступ Ко-рнїлова, відбулося закрите засідання Малої Ради. Вона доручила Генеральному Секретаріату «негайно розробити проект боротьби з контрреволюцією у країні, а також запропонувала Комітету охо­рони революції в Києві (ідея організації такого комітету виникла трохи раніше на спільному засіданні виконавчих комітетів робітни­чих і селянських депутатів) підготувати план оборони міста»1.

Компетенція Комітету досить детально викладена у листі С.Петлюри до Генерального Секретаріату від 31 серпня. Так, при Комітеті планувалося створити спеціальні комісії; інформаційну, технічну, військову. Пропонувалося також, що представники Ко­мітету діятимуть «...при державних установах, громадських інсти­туціях, станціях залізниць, пристанях і взагалі скрізь, де це буде необхідним». До компетенції Крайового комітету мало входити ви­користання, за необхідності, резервів і можливостей державних ор­ганів, а також недержавних організацій у боротьбі з контрреволю-

1 Українська Центральна Рада. Документи і матеріали. — Т. 1. — С. 270, 62

1, «Перша» Українська Народіїа Республіка: державний лад і право

цією. С. Петлюра взагалі вважав, що слід ставити питання не тіль­ки про виступ Корнілова, а й про всі «контрреволюційні явища».

Комітет повинен був мати повноваження робити обшуки в окремих осіб і в інституціях, зміщувати з постів і заарештовувати осіб, про яких у «Крайовому комітеті» будуть повні відомості про їх небезпечність для революції, переглядати їх кореспонденцію тощо. Але вже 2 вересня Комітет припинив своє існування. На думку де­яких дослідників, саме він став прообразом сучасних українських спецслужб1.

Під час жовтневих подій у Києві гасло «захисту революції» вийшло на передній план. Спочатку цією справою займався так званий Комітет охорони революції на Україні, який було створено за рішенням Малої Ради 7 листопада 1918 р.2, а з 10 листопада — безпосередньо Генеральний Секретаріат. Останній, у свою чергу, мав «спиратися на органи революційної демократії». Крім того, при Головному начальникові Київського округу утворювалася комісія для «того, щоб ні одне розпорядження не виходило без її затвер­дження». До її складу входили по одному представнику від Гене­рального Секретаріату, Українського Генерального військового ко­мітету, Ради Третього Українського військового з'їзду, Київського міського самоврядування.

Для виконання цієї постанови Генеральний Секретаріат утво­рив при Генеральному секретарстві внутрішніх справ «особливу комісію з представників відомств, до якої перейшли справи по охо­роні порядку та спокою на Україні».

Інша справа, що відповідні органи як в центрі (у тому числі й сам Генеральний Секретаріат), так і на місцях, не мали реальних сил і можливостей для здійснення своїх повноважень, І заклики встановити порядок не давали позитивних результатів.

Отож, не дивно, зазначав В. Винниченко, що населення «шу­кало якихось засобів рятунку», і це, на його думку, цілком природ­ним шляхом привело до організації так званого «вільного козацтва». У В. Винниченка був досить Ідеалізований погляд на ці формуван­ня. «Найбільш свідомий, політично й національно, елемент села, — писав він, ■— брав на себе завдання охорони порядку й ладу у своїй околиці»3.

Втім, не тільки романтичні почуття, а й цілком практичні мір­кування визначали інтерес лідерів Центральної Ради до формуван-

1 Сівак В., Сирота А. Так зароджувалися спецслужби // Військо України. 1994. № 1. — С. 36—40.

2 Українська Центральна Рада. Документи і матеріали. — Т. 1. — С. 359—360. ■■* Винниченко В. Відродження нації. — Ч. 1, —- С. Ь2, 53.

63

Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917—1920 рр.)

... і

ня «вільного козацтва» та їхні прагнення повернути його у річище] загального державотворчого процесу.

16—19 жовтня 1918 р. в Чигирині відбувся з'їзд вільного коза­цтва, який ухвалив «обрати Генеральну Козацьку Раду з Наказним Отаманом на чолі» (ним став П. Скоропадський), а також «скликати губерніальні з'їзди, щоб обрати кошових отаманів, зі старшиною, що надасть організованості і сили козацькому рухові». Намічена з'їздом структура вільного козацтва мала такий вигляд: «Село не­хай гуртується з селом, волость — в курінь, повіт — в полк, губер­нія — в кіш, з сотенними, курінними, полковими та кошовими ота­манами і старшиною на чолі. Всі козаки нехай озброюються і до­держуються військового строю...». З'їзд також обговорив статут вільного козацтва, який був затверджений Генеральним Секрета­ріатом 26 листопада 1918 р., згідно з яким вільне козацтво ставило за мету забезпечення спокою в Україні, визнавало усі закони й укази українських властей і могло бути засноване у кожному місті й селі.

Була проведена і реорганізація міської поліції. Підпорядкова­на комісарам Центральної Ради міліція — як сільська, так і міська, за словами Винниченка, «була організована погано, ніхто її не пова­жав, не боявся, не слухався»1.

Якщо ж спробувати дати узагальнюючу характеристику ка­ральної політики Центральної Ради, то вона від самого початку бу­ла двозначною. Очевидним є факт, що Центральна Рада не зали­шила кривавого сліду в історії, навпаки, можна навести чимало прикладів її повної безпорадності, Так, навіть, напередодні зброй­ного конфлікту з радянською Росією у неї «під боком» активно і майже вільно діяли більшовицькі організації, публікувалися опози­ційні видання, серед них найзапекліший опонент Центральної Ради — газета «Пролетарская мьісль». Водночас відомі й протилежні фак­ти, досить назвати лише розстріл арсенальців у січні 1918 р.

Судова система. Вперше ідею формування власної судової системи містила Декларація Генерального Секретаріату від 10 лип­ня 1917 р., яка окреслювала поле діяльності Секретаріату судових справ. «Завданням секретаріату у судових справах, — наголошува­лося в Декларації, — має бути підготовка судових інституцій на Україні до тих форм і того положення, в яких вони повинні бути в автономній Україні. Ця робота повинна розчленовуватися на під­готовку українізації і демократизації суду і розроблення відповід-