12.6. Консульские учреждения, их функции и иммунитеты

Институт консульства возник задолго до появления постоянных посольств. Появление зачатков консульств следует отнести к эпохе рабовладения, когда возникла необходимость защиты иностранцев, поскольку каждый иностранец рассматривался тогда как враг. Потребность в торговых связях привела к созданию органов, осуществляющих функции, сходные с функциями поздних консулов (проксены, невтодики, эпигоны - в Греции, преторы - перегринусы, патроны - в Риме). В обязанности консулу вменялось: защищать своих соотечественников от нанесения им какой-либо обиды со стороны местных властей и местных жителей; наблюдать за выполнением договоров, заключенных между государствами; наблюдать за исполнением своими соотечественниками законов, как своего государства, так и государства пребывания. Консулы выполняли также многие функции, характерные для деятельности современных консулов, например, свидетельствовали торговые сделки, составляли свидетельства о рождении, смерти, вели наследственные дела. Консулы осуществляли и судебные функции, что было впоследствии воспринято и консульской службой на Востоке. В силу того, что в средние века еще отсутствовала широкая сеть постоянных посольств, консулы иногда выступали как дипломаты, политические агенты, представители своей страны. С конца XVI в. право назначения консулов окончательно перешло в руки высших органов государства, как и определение порядка деятельности, прав и привилегий консулов.

В связи с появлением дипломатических представительств институт консульства потерял политический представительный характер и большую часть связанных с этим прав и привилегий. Областью деятельности консула стали торговля, промышленность и судоходство.

Консульские учреждения как зарубежные представительства имеют существенное отличие от дипломатических представительств: они функционируют не в масштабах всего государства пребывания, а в пределах консульского округа, определяемого по взаимному соглашению. Обычно такой округ охватывает несколько административно-территориальных единиц государства пребывания. Консульские отношения возникают с установлением дипломатических отношений, а при их отсутствии на основе специального соглашения заинтересованных государств. Для открытия консульского учреждения необходимо согласие государства пребывания. Консульские функции выполняются как специальными консульскими учреждениями, так и дипломатическими представительствами, в составе которых создаются консульские отделы.

Предусмотрены четыре вида консульских учреждений: генеральные консульства, консульства, вице-консульства, консульские агентства. Консулы, как правило, назначаются ведомством иностранных дел с уведомлением страны пребывания. При этом назначаемому консулу выдается специальное удостоверение о его полномочиях - консульский патент, который выдается главой государства, главой правительства или министром иностранных дел представляемого государства. В Российской Федерации выдача консульского патента производится МИД РФ.

Страна, принимающая консула, выдает ему специальное разрешение на исполнение обязанностей консула - консульскую экзекватуру. С момента ее получения начинается деятельность консула. Штат консульских учреждений состоит из консульских должностных лиц, административно-технического и обслуживающего персонала.

Консульские функции условно можно разделить на две категории. К первой относятся аналогичные или близкие функциям дипломатических представительств: защита интересов представляемого государства, его граждан и юридических лиц; содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между государствами; выяснение всеми законными путями условий и событий в государстве пребывания и сообщение о них своему правительству. Вторая категория охватывает собственно консульские вопросы: выдачу паспортов гражданам представляемого государства и виз лицам, выезжающим в представляемое государство; оказание помощи и содействия гражданам и организациям представляемого государства, обеспечение надлежащего представительства своих граждан в судебных и иных учреждениях государства пребывания; оказание помощи судам и самолетам, зарегистрированным в представляемом государстве, и их экипажам; выполнение обязанностей нотариуса, регистратора актов гражданского состояния и некоторых функций административного характера.

Нормы, касающиеся консульских привилегий и иммунитетов, содержатся в Венской конвенции о консульских сношениях 1963г., в двусторонних консульских конвенциях. В Российской Федерации эти вопросы регламентируются также Положением о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории СССР 1966 г.

Помещения, занимаемые консульскими учреждениями, включая резиденцию их главы, пользуются неприкосновенностью. Вместе с тем государства пребывания могут вступать в помещения представительства "в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер зашиты". Архивы, документы и официальная переписка консульского учреждения неприкосновенны. Связь консульского учреждения со своим правительством и дипломатическим представительством своей страны на территории государства пребывания осуществляется на тех же условиях и теми же средствами, что и дипломатического представительства. Консульское учреждение освобождается на основе взаимности от всех общегосударственных и местных налогов и сборов. Консульскому учреждению разрешается ввоз с освобождением от таможенных пошлин предметов, предназначенных для служебного пользования, включая транспортные средства. На помещении консульского учреждения вывешивается флаг и, устанавливается эмблема представляемого государства.

Привилегии и иммунитеты консульских должностных лиц. Вопрос о характере иммунитетов главы консульства и других консульских должностных лиц решается не единообразно. Широкое распространение получили нормы, предусматривающие ограниченное (функциональное) освобождение указанных лиц от юрисдикции государства пребывания: они не подлежат юрисдикции в отношении действий, совершаемых ими при выполнении консульских функций, т.е. в том, что касается служебной деятельности. В ст. 41 Венской конвенции о консульских сношениях сформулирована норма:"1.Консульские должностные лица не подлежат ни аресту, ни предварительному заключению, иначе как на основании постановлений компетентных судебных властей в случае совершения тяжких преступлений. 2. За исключением случаев, указанных в п.1 настоящей статьи, консульские должностные лица не могут быть заключены в тюрьму и не подлежат никаким другим формам ограничения личной свободы, иначе как во исполнение судебных постановлений, вступивших в законную силу".