Правовая охрана земель: понятие, цели и задачи.

ПОСТОРАЙСЯ СОКРАТИТЬ

Охрана земель - важнейший институт земельного права, наличие которого обусловлено тем, что земля может выступать не только объектом недвижимости, принадлежащим на том или ином праве гражданам и юридическим лицам, или пространственным базисом для размещения тех или иных зданий, сооружений и соответственно предметом сделок, но и прежде всего она является природным ресурсом, причем природным ресурсом уникальным, обладающим таким свойством, как плодородие.

Поэтому одним из основных принципов земельного законодательства, закрепленным в ст. 1 ЗК, является приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

Необходимо отметить, что объектом правовой охраны как в земельном, так и в экологическом законодательстве выступает как земля, так и ее верхний плодородный слой, называемый почвой. Правовые нормы об охране земель распространяются и на почвы как неотъемлемую составную часть земель, и в то же время имеются нормативные акты, посвященные охране именно почв. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в ст. 62 устанавливает, что редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы подлежат охране государством; в целях их учета и охраны учреждаются Красная книга почв Российской Федерации и красные книги почв субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 4 названного Закона земли и почвы являются объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.

Приоритет в охране имеют земли сельскохозяйственного назначения, особенно сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.). Кроме Земельного кодекса, вопросы охраны этой категории земель регулируют Федеральные законы "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения".

Целями охраны земель являются предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель и других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, а в случае если такое воздействие на земли уже произошло - обеспечение их улучшения и восстановления.

Под загрязнением земель понимается изменение их химического состава в результате антропогенной деятельности, способное вызвать ухудшение качества земель.

Захламление земель - накопление (складирование) на земельных участках коммунально-бытовых отходов, отходов производственной деятельности предприятий и транспорта, строительных материалов, оборудования и т.п. в не предусмотренных для этих целей местах.

Деградация почв представляет собой совокупность процессов, приводящих к изменению функций почвы как элемента природной среды, количественному и качественному ухудшению ее свойств и режимов, снижению природно-хозяйственной значимости земель.

Деградация почв и земель, в частности, может выступать в виде нарушения, агроистощения, эрозии, засоления, заболачивания.

Соответственно в законодательстве выделяются такие виды земель (независимо от категорий земель, к которым они принадлежат), как мелиорированные, деградированные, нарушенные, загрязненные - в зависимости от состояния этих земель; их правовая охрана также имеет свои особенности.

Содержание охраны земель

В целях осуществления охраны земель российское законодательство использует целый комплекс правовых мер.

Одной из них является закрепление в законе обязанностей лиц, использующих земельные участки, по охране, защите и улучшению качества земли и почвы.

В соответствии со ст. 12 ЗК использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Исходя из этого, ст. 42 Кодекса устанавливает конкретные обязанности собственников земельных участков, и лиц, не являющихся собственниками земельных участков.

Обязанности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения более подробно установлены Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". В соответствии с ним названные лица обязаны:

- осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду;

- соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий;

- представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов;

- содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения;

- информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании.

Использование земельного участка методами, приводящими к существенному снижению почвенного плодородия либо к значительному ухудшению экологической обстановки, может явиться основанием принудительного прекращения права на земельный участок в соответствии со ст. 44, 45 ЗК РФ и ст. 285 ГК РФ.

Перечень мероприятий по охране земель, которые должны осуществлять собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков, содержится в ст. 13 ЗК РФ.

Среди специфических мер, направленных на охрану земель, следует выделить мелиорацию, рекультивацию и консервацию земель.

Отношения в области мелиорации земель регулируются Федеральным законом от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель"*(25).

В соответствии с указанным законом мелиорация земель - это коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий.

Строительство на мелиорируемых и мелиорированных землях объектов и проведение других работ, не предназначенных для мелиорации земель, не должны ухудшать водного, воздушного и питательного режимов почв на этих землях, а также препятствовать эксплуатации мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений. Сооружение и эксплуатация на таких землях линий связи, электропередач, трубопроводов, дорог и других объектов должны осуществляться по согласованию со специально уполномоченными государственными органами в области мелиорации земель.

Одним из способов восстановления нарушенных земель и вовлечения их в хозяйственный оборот является рекультивация земель.

Рекультивации подлежат земли, нарушенные:

- при разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа;

- прокладке трубопроводов, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, геологоразведочных, испытательных, эксплуатационных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного покрова;

- ликвидации промышленных, военных, гражданских и иных объектов и сооружений;

- складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов;

- строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций (шахтные выработки, хранилища, метрополитен, канализационные сооружения и др.);

- ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы;

- проведении войсковых учений за пределами специально отведенных для этих целей полигонов.

В процессе рекультивации производятся работы по снятию, транспортировке и при необходимости складированию плодородного слоя почвы, выравниванию поверхности, террасированию откосов отвалов (терриконов) и бортов карьеров, засыпке шахтных провалов, водоотводных и других канав, химической мелиорации токсичных пород; ликвидации промышленных площадок, транспортных коммуникаций, электрических сетей и других объектов, надобность в которых миновала, очистке рекультивируемой территории от производственных отходов. При необходимости приобретается плодородный слой почвы, высаживаются саженцы; если рекультивированные земли передаются в сельскохозяйственное или лесохозяйственное использование, то принимаются меры по восстановлению их плодородия, вносятся необходимые удобрения.

Порядок проведения рекультивации земель определен постановлением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы"*(26) и Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденными приказом Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря 1995 г. Они определяют порядок: выдачи разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова; приемки и передачи рекультивированных земель, учета нарушенных земель, а также осуществления контроля за рекультивацией земель, особенности применения ответственности за невыполнение обязанностей по рекультивации.

Деградированные и загрязненные токсичными отходами земли подлежат консервации. Консервация представляет временное исключение указанных земель из хозяйственного оборота для предотвращения развития и устранения процессов деградации почв, восстановления их плодородия и реабилитации загрязненных территорий.

Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота утверждено постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830*(27). Этим Положением определены:

- виды земель, консервация которых допускается;

- перечень лиц и государственных органов, по инициативе которых осуществляется консервация земель;

- порядок подготовки и содержание предложений о консервации земель;

- органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые принимают решения о консервации земель в пределах своей компетенции;

- содержание проекта землеустройства, который составляется на основании принятого решения о консервации земель.

Земельные участки, в отношении которых принято решение об их консервации, изымаются из оборота, но сохраняются за собственниками (землевладельцами, землепользователями, арендаторами) этих земельных участков; в случаях, установленных законодательством, они могут быть переведены в земли запаса.

После завершения мероприятий по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий уполномоченные органы на основании специальных обследований подготавливают предложения о дальнейшем использовании восстановленных земель и направляют их федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, принявшим решение о консервации земель.

Статья 13 ЗК РФ регламентирует основные направления деятельности государства по стимулированию и осуществлению охраны земель.

Разработка федеральных, региональных и местных программ охраны земель является одним из таких направлений.

Так, Правительством РФ 20 февраля 2006 г. утверждена Федеральная целевая программа "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2012 года", которой предусматривается направление средств федерального бюджета на строительство и реконструкцию мелиоративных и водохозяйственных объектов, субсидии на проведение агрохимических мероприятий, проведение мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, создание картографической основы систем земледелия и землеустройства.

Региональные программы аналогичного наименования приняты во многих субъектах Российской Федерации

На муниципальном уровне также принимаются соответствующие программы, устанавливаются льготы по плате за землю для лиц, осуществляющих мероприятия по улучшению состояния земель (например, решением Думы Тюменского муниципального района утверждены коэффициенты, применяемые для определения размера арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в собственности Тюменского муниципального района, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена; при этом понижающий коэффициент установлен за земли, арендуемые физическими лицами, в отношении земельных участков, затапливаемых паводковыми или грунтовыми водами, для освоения которых необходимо проведение значительных объемов работ по улучшению земельного участка (работы по водопонижению и по отсыпке грунта, в связи с необходимостью осушения и подъема уровня земельного участка, а также работы по расчистке и рекультивации земли).

В целях охраны земель используются все предусмотренные земельным законодательством направления государственного регулирования:

1) мониторинг земель, который позволяет своевременно выявить изменение состояния земель, оценить эти изменения, разработать прогнозы и рекомендации по предупреждению и устранению негативных процессов.

2) земельный контроль, осуществляемый в соответствии с утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 Положением специально уполномоченными органами и их должностными лицами (подробнее о порядке осуществления такого контроля см. гл. 8).

3) землеустройство как комплекс мероприятий, в том числе по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны. Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям; проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий