11

Лекція 6 на тему:„Планування, регулювання та координація в державному управлінні.”

Питання, які виносяться на лекцію:

1. Прогнозування та його використання по визначенню пріоритетів суспільного розвитку.

2. Програмування як елемент державного управління: суть, принципи, методи та технологічні етапи. Поточне планування.

3. Державне регулювання: суть, методи, інструменти та сфери прикладання.

4. Кординація та реординація в управлінському процесі.

1. Державне регулювання: необхідність, методи та роль в державному управлінні.

На відміну від фірм та організацій приватного характеру, національне господарство характеризується складною суспільною системою, в якій одночасно взаємодіють економічні, соціальні, політичні та екологічні чинники, які й визначають особливості реалізації таких елементів державного управління як організацію, планування, прогнозування та програмування, координацію та контроль. Багатофункціональний та макроекономічний рівні організації державно-національного господарства визначають об’єктивні передумови специфіки планово-прогностичної діяльності держави. До таких слід віднести:

1. множинність та багато полярність досягнення завдань (цілей), які стоять перед суспільством (внутрішньо та зовнішньоекономічні, соціальні, політичні, екологічні);

2. ресурсна обмеженість при постійно зростаючих потребах розвитку національної економіки;

3. постійна змінюваність макроекономічних показників та інституційних норм, що безперервно порушують ринкову рівновагу;

4. неухильне наростання міжкраїнової конкуренції, що потребує корекції планів розвитку економіки;

5. наявність двох рівнів організації державного управління: макроекономічного (державно-національного) – забезпечення діяльності суспільства в цілому; мікроекономічного (функціонального) – організація функціонування окремого органу державного управління.

Реалізація функцій державного управління, які було розглянуто в попередніх лекціях, передбачає використання різноманітних інструментів, серед яких державне регулювання має виняткове значення. Внаслідок об’єктивного характеру розвитку суспільства, держава не спроможна охопити прямим управлінням всі суспільні процеси. Це означає, що державне управління включає, на відміну від приватного, специфічні елементи, до яких необхідно віднести державне регулювання економіки. ти,

Необхідно проводити відмінності між державним регулюванням економіки та неповністю ідентичними поняттями: “державне втручання в економіку”, “економічна політика держави”, “державне управління економікою”. Державне втручання в економіку символізує взаємодію двох незалежним суб’єктів, які є мовби відокремленими одиницями. Насправді, це не відповідає дійсності, так як економічна система не є незалежною від держави, а її складовою. Використання означеного терміну має сенс лише в контексті відстоювання ідеї повної свободи ринку, провідниками якої були А.Сміт, М.Фрідман, Ф.Хайєк. Заперечуючи вплив держави на економіку вони виступали проти втручання держави в економіку. Економічна політика держави означає комплекс економічних цілей і заходів держави по забезпеченню вирішення завдань економічного розвитку в довгостроковому та короткостроковому періодах. Державне управління економікою це - організуючий і регулюючий вплив держави на економічну діяльність суб’єктів ринку з метою її впорядкування та підвищення результативності. Основними функціями управління є: організація, координація, планування, регулювання, кадрове забезпечення, контроль.

Висновок: державне регулювання є складовою державного управління й економічної політики, в той же час відображає конкретні заходи щодо вирішення окремих економічних проблем. По відношенню до державного управління державне регулювання є однією з функцій останнього.

Сферами державного регулювання є :

• конкурентне ринкове середовище;

• економічні цикли;

• кризи на мікроекономічному рівні;

• малозабезпечені та соціально незахищені групи населення.

Вперше в історії економічної думки необхідність державного регулювання ринкової економіки визнали Дж.М.Кейнс та перші лауреати Нобелівської премії з економіки голландець Ян Тінберген та норвежець Рагнар Фріш. Я. Тінберген розробив концепцію економічної політики, яка в наступному була віднесена до нормативних, тобто систему дій уряду, яка повинна включати вибір кінцевої цілі політики, виходячи з максимізації функцій суспільного добробуту.

Необхідність державного регулювання економікою, обумовлена наступними чинниками:

• недосконалістю та неспроможність ринкового механізму забезпечити саморегулювання економіки;

• потребою пошуку більш ефективних та раціональних варіантів задоволення потреб людей в суспільних благах;

• необхідністю вирівнювання зовнішніх ефектів, що спричинені недієздатністю ринкового господарства до вирішення завдань економіки та її складових;

• нерівномірністю економічного й соціального розвитку;

• непропорційністю розвитку окремих галузей, територій та видів економічної діяльності;

Методи державного регулювання економіки — це способи впливу держави на сектори національної економіки задля забезпечення ефективного їх функціонування. Кожний метод використовує відповідну сукупність інструментів.

Методи державного регулювання економіки класифікуються за двома ознаками: за формами та засобами впливу. За формами впливу вони поділяються на прямі та непрямі, або опосередковані, які в цілому використовують такі засоби правові, адміністративні, економічні, пропагандистські.

Прямі методи державного регулювання економіки характеризуються примусовим (позаекономічним) впливом на суб’єкти господарювання. Такий вплив здійснюється за допомогою інструментів адміністративно-правового характеру, що регламентує умови господарської діяльності. При прямих методах використовують правові та адміністративні засоби впливу.

До основних методів прямого державного впливу належать:

• визначення стратегічних цілей розвитку економіки і їх відображення в планах і програмах;

• державні замовлення і контракти на поставки визначених видів продукції, виконання робіт, здійснення послуг;

• державна підтримка програм, замовлень і контрактів;

• нормативні вимоги до якості і сертифікації технології та продукції;

• правові й адміністративні обмеження і заборони на випуск визначених видів продукції тощо;

• ліцензування видів господарської діяльності, операцій з експорту й імпорту товарів, тобто зовнішньоекономічних операцій.

Методи непрямого регулювання — це методи опосередкованого (економічного) впливу через створення певного економічного середовища, яке змушує господарських суб’єктів діяти у потрібному для держави напрямі. Опосередковане регулювання — це вплив на економічні інтереси. До методів непрямого регулювання слід віднести інструменти фіскальної, бюджетної, грошово-кредитної, інвестиційної, амортизаційної та інших напрямів економічної політики, а також методи морального переконування.

Основою правового регулювання є діяльність держави зі встановлення обов’язкових для виконання юридичних норм поведінки суб’єктів юридичних відносин. Під нормою зазвичай розуміють певний, визнаний обов’язковим, порядок, правило. Управлінські відносини регулюються сукупністю норм і процедур їх реалізації, що забезпечують нормальне функціонування і розвиток систем відповідно до мінливих умов їхнього існування.

Норми і нормативи допомагають здійснювати планово-економічні розрахунки, регулювання у сферах виробництва, праці, соціального захисту населення, охорони навколишнього природного середовища. Так, наприклад, як адміністративний інструмент державного регулювання оплати праці працівників бюджетного і небюджетного секторів економіки використовується норматив мінімальної заробітної плати. Величина нормативу має відповідати прожитковому мінімуму, а розмір фактичної мінімальної заробітної плати працівників обох секторів економіки не може бути нижче цього нормативу. Держава за допомогою цього нормативу встановлює нижчу межу оплати праці на соціально допустимому відтворювальному рівні. Нині цей норматив не діє, тобто його регулювальна функція не застосовується, оскільки його величина нижче прожиткового мінімуму. Цей та інші нормативи визначають поведінку підприємств та домашніх господарств, й відповідно їх управління.

Податки — один з основних інструментів, який забезпечує ефективне регулювання економіки. Величина податків та методи їх сплати стають вагомими чинниками впливу на виникнення та динаміку найважливіших процесів розвитку суспільства: формування довіри населення до держави; занепаду або зростання економіки і життєвого рівня членів суспільства. Сутність регулювальної функції податків полягає в тому, що за їх допомогою здійснюється регулювання економічної кон’юнктури, структури економіки, інвестиційної активності, зовнішньоекономічних зв’язків та інших об’єктів. Недоліком податкової системи є те, що вона в основному виконує фіскальну функцію. Тому вона має бути переорієнтована з фіскальної функції на стимулювальну.

Одним із найважливіших інструментів фіскальної політики є державні закупівлі, здійснювані через механізми державних замовлень. Держава виступає найбільшим замовником продукції, робіт і послуг. Цей механізм передбачає конкурсний відбір виконавців державних замовлень, укладання контрактів, виробництво продукції (виконання робіт, надання послуг), контроль, оплату продукції. Державні закупівлі здійснюються для задоволення найважливіших державних потреб. Розмір закупівель зумовлений державними потребами, можливостями державного бюджету забезпечити фінансування та моделлю фіскальної політики. Ця політика може бути спрямована на стимулювання виробництва через збільшення закупівель або на стримання виробництва в разі їх зменшення.

Бюджет відіграє роль інструменту регулювання, за допомогою якого стримуються негативні та стимулюються позитивні процеси. Регулювальний вплив на економіку значно знижується, коли бюджет виконує переважно фіскальну політику як центр збору податків.

Основними формами правового регулювання економіки є Конституція та Закон України; укази та розпорядження Президента України; постанови та інші акти Верховної Ради України; постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України; нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади; нормативні акти місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Виключно законами України встановлюються: Державний бюджет України: бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного й інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України, порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи.

Адміністративні методи державного регулювання є інструментом прямого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання, оскільки носять директивний, обов’язковий характер. Вони базуються на застосуванні нормативних актів (розпоряджень, рішень, наказів, постанов органів державного управління) і ґрунтуються на таких управлінських відносинах, як дисципліна, відповідальність, влада, примус. Використання адміністративних методів доцільне тоді, коли ринковий механізм та економічні засоби державного регулювання економіки виявляються недостатніми або діють надто повільно. До основних інструментів адміністративного регулювання належать: ліцензії, квоти, санкції, норми, стандарти, державні замовлення, ціни тощо.

Ліцензування, тобто видача дозволів (ліцензій), засвідчує про реальні можливості (економічні, технічні, технологічні, організаційні) господарських суб’єктів здійснювати окремі види діяльності. Ліцензування має на меті забезпечення дотримання господарськими суб’єктами законодавчих норм міжнародних і українських норм і правил.

Санкції спрямовані на покарання суб’єктів ринку, які не виконують установлених правил діяльності. Використовуючи економічні санкції, державні органи можуть вимагати сплати неустойки, штрафів, пені.

Стандарти є засобом забезпечення якісного виробництва продукції, захисту рівня життя населення, охорони природокористування тощо. Державне замовлення — один із найважливіших інструментів як адміністративного, так і економічного регулювання економіки. Ціни також можуть служити інструментами як адміністративного, так і економічного регулювання.

Економічні методи дре

Важливим важелем регулювання інвестиційної діяльності є амортизаційна політика. У промислово розвинутих країнах серед джерел інвестиційних ресурсів кошти амортизаційного фонду, який є часткою власних коштів підприємств найвагоміші. Механізм прискореної амортизації дає змогу підприємствам уже в перші роки експлуатації машин і устаткування окупити більшу частину їхньої вартості, нагромадити в амортизаційному фонді достатню кількість коштів для інвестування й інвестицій.

Пропагандистські (морально-етичні) методи ДРЕ включають заходи виховання, роз’яснення і популяризації змісту і цілей регулювання економіки, засоби морального заохочення. Ці методи формують у людях певні переконання, духовні цінності, моральні позиції тощо, які орієнтують суб’єктів ринку на діяльність у напрямі державних пріоритетів, соціально-економічного розвитку, досягнення планів (програм) тощо. Ефективність морально-етичних методів залежить від належної організації пропагандистських акцій і ступеня довіри людей до держави.

2. Прогнозування та планування в державному управлінні.

Прогноз (грец. — передбачення) — це науково обґрунтоване судження про можливий стан об’єкта в майбутньому, а також про альтернативні шляхи і строки досягнення такого стану. Процес розробки прогнозів називається прогнозуванням. Прогнозування дає змогу формувати рекомендації щодо державного регулювання економіки на відповідну перспективу. Система управління охоплює передбачення як випереджувального відображення дійсності. Передбачення включає гіпотезу, прогноз і план (програму).

Гіпотеза характеризує наукове передбачення на рівні загальної теорії. Прогноз порівняно з гіпотезою має більшу визначеність і достовірність, оскільки базується не тільки на якісних, а й на кількісних параметрах. План (програма) — це комплекс заходів, спрямованих на досягнення певних цілей. Суттєвою відміною між прогнозуванням і плануванням є та, що прогнози мають імовірнісний характер, а плани (програми) містять однозначні рішення, які (тією чи іншою мірою) мають ознаки директивності й індикативності. Виділяють такі основні принципи соціально-економічного прогнозування: цілеспрямованості, системності, наукової обґрунтованості, адекватності, альтернативності. Важливою умовою принципу системності є необхідність забезпечення інформаційної єдності прогнозів різних ієрархічних рівнів.

Прогнози можна класифікувати за наступними критеріями. За масштабами об’єкта прогнозування (залежно від рівня агрегування) прогнози поділяються на глобальні, макроекономічні, секторів економіки, міжгалузевих народногосподарських комплексів, галузеві, регіональні, локальні, підприємств та ін. За часом випереджання (прогнозним горизонтом) прогнози класифікують на оперативні, короткострокові, середньострокові, довгострокові та далеко строкові. За елементами та напрямами відтворення вирізняють прогнози первинних факторів виробництва та прогнози суспільних потреб. Прогнози первинних факторів виробництва є вихідними в системі економічного прогнозування. До цієї групи належать: прогнози природних ресурсів (землі, води, палива, мінеральних ресурсів); матеріальних ресурсів (прогнози виробництва продуктів переробки природних ресурсів); трудових ресурсів (демографічні прогнози, прогнози трудових ресурсів, прогнози ринку та продуктивності праці); фінансових ресурсів (прогнози доходів та витрат бюджетів і фондів, інвестицій тощо); науково-технічні прогнози і т. п. До прогнозів суспільних потреб належать прогнози, що характеризують потреби в продукції (роботах, послугах). З огляду на це виокремлюють прогнози загальнодержавних, виробничих, особистих і т. п. потреб, а також прогнози економічної кон’юн­ктури.

Методами прогнозування називають сукупність прийомів і оцінок, що дають змогу на підставі аналізу колишніх (ретроспективних) внутрішніх і зовнішніх зв’язків, притаманних об’єкту, а також їхніх змін зробити достатньо вірогідне судження щодо майбутнього розвитку об’єкта. Досвід, накопичений сучасною прогностикою, показує, що, за всієї різноманітності методів прогнозування, їх (залежно від ступеня формалізації) можна об’єднати в дві групи: інтуїтивні й формалізовані (рис.1).

Р ис. 1 Класифікація методів прогнозування залежно від ступеня формалізації

Інтуїтивні (експертні) методи базуються на використанні експертної інформації. Ними користуються тоді, коли бракує чітких тенденцій розвитку об’єкта, коли прогнозуються процеси, які не мають історичних аналогів, коли іншими методами прогнозування неможливо формалізувати оцінку впливу на розвиток об’єкта багатьох факторів. Експертні оцінки дають змогу встановити ступінь складності й актуальності проблеми, визначити основні цілі та критерії, виявити чинники і взаємозв’язки між ними, обґрунтувати переважні альтернативи розвитку. Розрізняють індивідуальні та колективні експертні оцінки.

Сутність методів індивідуальних експертних оцінок полягає в тому, що кожен експерт дає оцінку незалежно від інших, а потім за допомогою певних прийомів ці оцінки об’єднуються й узагальнюються. Індивідуальні експертні оцінки можуть мати вигляд інтерв’ю, аналітичних записок, сценаріїв соціально-економічних подій тощо.

Колективні (групові) експертні оцінки як методи прогнозування ґрунтуються на спільній праці експертів і передбачають визначення колективом спеціалістів сумарної оцінки стану об’єкта в майбутньому. Найпоширенішими методами колективної експертної оцінки є метод «мозкової атаки», метод комісій, метод «Дельфі», матричний метод та інші способи колективної генерації ідей.

До формалізованих методів прогнозування належать методи прогнозної екстраполяції та моделювання. Використання формалізованих методів доцільне за наявності достатньої фактографічної інформації і чіткої тенденції розвитку об’єкта прогнозування.

Методи екстраполяції базуються на припущенні, що закономірність (тенденція) розвитку об’єкта у минулому буде незмінною протягом певного часу і в майбутньому. Але оскільки в дійсності тенденція розвитку може змінюватися, то прогнозні результати слід розглядати як імовірнісні.

Залежно від особливостей змін рівнів у динамічних рядах екстраполяції можуть бути простими і складними. До першої групи належать методи прогнозування, які базуються на припущенні відносної стійкості в майбутньому абсолютних значень рівнів, середнього рівня ряду, середнього абсолютного приросту, середнього темпу зростання.

Друга група методів базується на визначенні основної тенденції, тобто використанні статистичних формул, які описують тренд. Тренд — це відображення певною функцією тенденції ряду динаміки. Його зображують у вигляді гладкої кривої (траєкторії). Тренд характеризує головну закономірність руху об’єкта в часі.

Складні методи екстраполяції можна поділити на два основні типи: адаптивні й аналітичні.

Адаптивні методи прогнозування ґрунтуються на тому, що процес їх реалізації полягає у визначенні наступних у часі значень прогнозного показника з урахуванням ступеня впливу попередніх рівнів. До них належать методи ковзної та експоненціальної середніх, метод гармонійних ваг, авторегресія.

В основу аналітичних методів прогнозування (кривих зростання) покладено принцип одержання за допомогою методу найменших квадратів оцінки детермінованої компоненти, що характеризує основну тенденцію.

Особливе місце в сучасному прогнозуванні належить методам багатофакторного моделювання — логічного, інформаційного, статистичного.

До логічного моделювання належать методи прогнозування за історичною аналогією, побудовою сценарію, «дерева цілей» і т. д.

Метод історичної аналогії базується на встановленні й використанні аналогії об’єкта прогнозування з однаковим за природою об’єктом, що випереджає перший у своєму розвитку. Умовою успішного використання цього методу є правильний вибір об’єктів аналогії, а також урахування поправки на історичну зумовленість свідомості.

Якщо події задано у формі їхнього опису, то відображення варіантів можливого стану об’єкта в майбутньому і встановлення часу його здійснення забезпечується за допомогою методу сценарію. Сценарій — це огляд інформації, яка характеризує дану ситуацію. Ця інформація включає опис окремих факторів, які впливають на здійснення конкретної події. Завдання сценарію — характеристика умов, що в них розвивається прогнозований процес.

Використання методу «дерева цілей» у прогнозуванні уможливлює послідовний поділ основних завдань на підзавдання і створення системи «зважених» за експертними оцінками зв’язків.

Методи інформаційного моделювання є специфічною галуззю прогнозування. Розвиток засобів масової інформації та характерні властивості інформаційних потоків (певна спрямованість, можливість оцінки інтенсивності, прискорення або уповільнення, можливість виділення характерних структурних складових і т. п.) створюють передумови для прогнозування розвитку на підставі вивчення джерел масової інформації, які містять певні необхідні, логічно впорядковані гіпотези.

Найбільш поширеними є методи прогнозування, засновані на статистичному моделюванні. Методи статистичного моделювання поділяються на дві групи.

1. Метод прогнозування на підставі одиничних рівнянь регресії. Форму взаємозв’язку одного явища з іншими явищами, об’єктами і процесами можна зобразити у вигляді рівняння регресії: y = f (x₁, x₂,…, x_m). Прогноз здійснюється підстановкою в нього значень ознак-факторів й оцінкою очікуваного середнього значення результативної ознаки. Для встановлення області розсіювання визначаються довірчі інтервали. Прогнозування за регресивними моделями може здійснюватися тільки після перевірки моделей на адекватність.

2. Метод прогнозування на підставі системи рівнянь взаємопов’язаних рядів динаміки. Цей метод є найскладнішим, але з його допомогою можна одержати оцінку не тільки результативної, а й факторних ознак, тобто аналіз взаємопов’язаних рядів динаміки виражається за допомогою системи рівнянь регресії. Прогноз у такому разі ліпше піддається змістовій інтерпретації, ніж звичайна екстраполяція.