3.3 Сравнительный анализ межмуниципального взаимодействия

Анализ сделан на основании информационных ресурсов исполнительных органов субъектов РФ и региональных советов муниципальных образований (далее, - РСМО). Просмотрены сайты 84 субъектов РФ.

Охват муниципальных образований  РСМО:

По состоянию на 15 ноября 2010 года Советы муниципальных образований сформированы во всех 84 субъектах РФ.  Полнота представительства муниципальных образований  в них  значительная.  Членами большинства региональных  советов являются 90-100% муниципальных образований регионов за исключением: Алтайского края (14 из 103 - информация на 2006г,), Карелии (50% - информация на   2006г.), Якутии  (43% муниципалитетов), Камчатского края (56% муниципалитетов).

Структура управления и организация деятельности РСМО:

1) Обязательные органы

Высшим органом управления советами является съезд  учредителей, который собирается не реже 1 раза в год. Постоянно действующим органом управления является Правление Совета, которое выбирается из действующих членов Совета. Как правило, Правление действует на неосвобожденной основе, в т.ч. его Председатель. Из членов Совета выбирается также контрольный ревизионный орган, который действует обычно на постоянной основе.

Текущую деятельность осуществляет исполнительная дирекция во главе с исполнительным директором.

2) Иные органы

В ряде РСМО созданы комитеты (комиссии) по наиболее острым для муниципальных образований вопросам, их перечень не регламентирован законодательством и зависит от возможностей  совета или интереса самих муниципалитетов, например:

Республика Татарстан

- по вопросам реализации федеральных законов и законов Республики Татарстан,

- по вопросам разграничения полномочий, имущества и других прав между федеральным, региональным и муниципальным уровнями,

- по вопросам формирования бюджетов муниципальных образований;

Удмуртская Республика

- по нормотворчеству, правовым вопросам и защите прав граждан,

- по бюджету, финансам, налогам и СЭР,

- по собственности и имущественным отношениям,

- по жилищной политике и ЖКХ,

- по социальным вопросам и связям с общественностью,

- по вопросам АПК и безопасности среды обитания;

Красноярский край

- по аграрной политике,

- по вопросам развития местного самоуправления,

- по социальной политике,

- по строительству и ЖКХ,

- по финансово-экономической политике;

Пермский край

- по нормотворчеству и правовым вопросам,

- по бюджету и финансам,

- по комплексному СЭР и безопасности среды обитания,

- по энергетической, транспортной и социальной инфраструктуре,

- по социальным вопросам и социальным связям;

Иркутская область

Образованы отраслевые секции:

- по бюджетному процессу и совершенствованию межбюджетных отношений,

- по участию ОМСУ в СЭР территорий муниципальных образований,

- по обустройству территорий,

- по реформе ЖКХ,

- по земельным и имущественным отношениям,

-  по реализации полномочий ОМСУ в социальной сфере,

- по реализации полномочий представительных органов МСУ,

- по проблемам становления и развития МСУ,

- по реализации проекта «Большой город»,

- по реализации полномочий ОМСУ в области градостроительства.

В ряде РСМО представительство муниципальных образований организуется по палатному принципу:

Амурская обл.

- палата представительных органов МСУ городов и районов области,

- палата исполнительных органов городов и районов области,

- палата представителей сельских и городских поселений, входящих в состав районов области.

На 4х палатной основе действует Совет муниципальных образований Иркутской области.

В Нижегородской области представительство муниципальных образований также организовано по палатному принципу, но данные органы сформированы не на организационной (от типа муниципальных образований), а на территориальной основе и названы комитетами ( Комитет муниципальных районов, Комитет городских округов и городских поселений  и Комитет сельских поселений). 

В Совете МО Московской области  для решения спорных вопросов по проблемам собственности, земельно-имущественным проблемам Третейский суд.

Вместе с тем, более 86% РСМО имеют упрощенную структуру. Исполнительная дирекция в большинстве случаев включает только исполнительного директора, секретаря–специалиста и главного бухгалтера. Большая редкость для данных организаций наличие в исполнительной дирекции специалистов – юристов.  А как показывает практика, муниципалитеты, объединяясь в советы, все же ожидают от них реальной  методической и правовой поддержки. Последнее стало особенно актуально при активизации прокурорских проверок нормативных правовых актов муниципальных образований и всей их деятельности.

Финансовое обеспечение деятельности РСМО:

Порядок финансового обеспечения деятельности советов устанавливается их уставами. Финансовое обеспечение деятельности советов осуществляется за счет средств муниципальных образований.  Часть советов  предусматривает градацию вносов муниципальных образований (вступительные, ежегодные членские и целевые), часть - указывает только на ежегодные членские взносы. Величина взносов также различается  в зависимости от регионов,  это могут быть: 

- фиксированные суммы на 1 муниципальное образование независимо от численности жителей или типа МО (например: вступительный взнос Хабаровский край – 3000 руб.; членские взносы Пермский край – 10000 руб., С-Петербург- 5000 руб.)

- фиксированные суммы, но дифференциация в зависимости от типа муниципального образования (членские взносы: Кемеровская обл. - 50 тыс. руб. для городских округов, 30 тыс. руб. для муниципальных районов, 20 тыс. руб. для городских поселений, 10 тыс. руб. для сельских поселений;  Кировская обл. -150 руб. для сельских поселений);

-  фиксированные суммы на 1 жителя (членские взносы: Самарская обл. - 1,1 руб. на 1душу  населения; Псковская обл. -1 руб. 50 коп. на 1 жителя, Владимирская обл. – 1 руб. на жителя )

 - доля от МРОТ на 1 жителя  (членские взносы: Мурманская обл.- 0,1 МРОТ на жителя ),

- дифференцированные суммы в зависимости от численности жителей и типов муниципальных образований (членские взносы: Чувашская Республика – городские округа – 1 руб. на жителя, муниципальные районы и поселения по 0,5 руб. на жителя; Краснодарский край – городские округа – 1,5 руб. на жителя, муниципальные районы – 1 руб., поселения – 0,5 руб. на жителя; Хабаровский край – городские округа и муниципальные районы - 2 руб. на жителя, поселения – 1 руб. на жителя)

- дифференцированные суммы в зависимости от типов муниципальных образований, численности жителей и финансового положения муниципалитетов (членские взносы: Смоленская обл.- для городских округов 60 тыс. руб., для муниципальных районов в зависимости от численности жителей и финансовой обеспеченности – 50 – 20 тыс.  руб., для городских поселений от 20 тыс. -10 тыс. руб., для сельских поселений от 5000- 1000 руб.)

Информационная поддержка деятельности РСМО:

Информационная поддержка деятельности осуществляется  только у 44 советов (52,4% от всей совокупности), причем самостоятельные сайты РСМО созданы только  у 30 советов, 14 региональных советов имеют информационные странички на сайтах государственных исполнительных органов субъектов Федерации или на сайтах городов, главой которых является, например,  Председатель совета. Но даже, если совет имеет собственный сайт, это не гарантирует его членам  активное получение своевременной и полной   информации о проблемах реформы МСУ. Многие сайты обновляются с большим опозданием (есть сайты информация  на которых не обновлялась с 2007 или 2008гг.).  многие разделы сайтов не заполнены.  

Хорошими исключениями из сложившейся  посредственной практики можно назвать только страницу Совета муниципальных образований Кемеровской области на региональном сайте и сайты  Советов МО Иркутской и Томской областей, где информация дается в разрезе всей деятельности  советов: собрана обширная нормативная и методическая база, осуществляется сбор лучших практик муниципального управления и их распространение, новостная лента отражает информацию в актуальном режиме, осуществляется обратная связь с муниципалитетами (есть даже свой форум). Информация о деятельности этих  РСМО часто встречается в рунете.

Основные направления деятельности РСМО:

Экспертная оценка деятельности Советов муниципальных образований субъектов РФ показывает, что основными событиями для них являются:

- проведение периодических заседаний  Правления и комитетов советов по плану работы,

- сбор материалов для издания информационного бюллетеня по вопросам реализации реформы местного самоуправления ( но, издают его единицы!),

-  издание и распространение модельных муниципальных  правовых актов,

- проведение выездных тематических заседаний,

- проведение семинаров, конференций и «круглых столов» с целью обучения муниципальных служащих своего региона,

- ряд РСМО  участвует в издании региональных периодических журналов по вопросам МСУ ( Свердловский СМО – ж-л «Муниципальная власть в Свердловской области»; РСМО Пермского края – ж-л «В круге жизни»;  РСМО Ростовской области – ж-л «Местное самоуправление Кубани»).

- и, возможно, иная деятельность, информация о которой в силу слабости информационной поддержки недоступна для муниципальной и экспертной общественности.

Следует отметить, что за весь период деятельности РСМО реальную пользу для муниципалитетов своих регионов принесли единицы. Как и предупреждали эксперты деятельность данных институтов, которые сложились не естественным образом, а были сформированы в  соответствии с требованиями Федерального закона №131-ФЗ,  напрямую зависит от квалификации, активности и политического веса исполнительной дирекции советов. Но так как процесс формировался искусственно, люди нужной квалификации и опыта нашлись не везде, а где-то их просто не пустили в данную сферу. В результате имеем пассивный балласт  вместо активного в 90-е годы межмуниципального ассоциативного движения.

Поэтому в целях развития межмуниципального движения необходимо активно тиражировать опыт лучших советов муниципальных образований (Томский, Иркутский, Кемеровский, Оренбургский), а также поддерживать тех, кто активен, но еще не имеет достаточного опыта. Например, информируя их не только о лучшем российском опыте, но и о возможностях, которые есть у Советов муниципальных образований, как ассоциаций,  по развитию дополнительных источников дохода, которые они могли бы направлять на развитие межмуниципального сотрудничества, как то демонстрирует зарубежный опыт. 

В России интерес к межмуниципальному взаимодействию стимулируется в основном политическими (совместное участие муниципальных образований в разработке и обсуждении законов, затрагивающих интересы местного самоуправления) и организационно-экономическими (объединение финансовых и др. ресурсов) причинами и носит в основном общероссийский и межрегиональный характер.

Однако, на территории Дальнего Востока существуют примеры успешного взаимодействия городских поселений Амурской области, Хабаровского края и городов провинции Хэйлунцзян Китайской Народной Республики. Так, Благовещенск и Хэйхэ – города, стоящие на противоположных берегах реки Амур, связаны тесными экономическими и культурными связями. Между городами с конца 1980-х – начала 1990-х годов организовано регулярное транспортное сообщение. Зимой перевозки пассажиров осуществляются автобусами, летом теплоходами, в межсезонье – судами на воздушной подушке. Для жителей этих городов действует безвизовый режим въезда. Ежедневно из Благовещенска в Хэйхэ отправляется до 2000 граждан России. Из Хэйхэ в Благовещенск въезжают китайские коммерсанты, строительные рабочие, повара, изредка туристические группы¹². До 1 июля 2009 года Благовещенск посещало большое количество китайских любителей игры в казино. В то время город занимал первое место в России по количеству казино на душу населения.

В настоящее время основными грузами, вывозимыми из России, являются круглый лес и уголь. Из Китая импортируются товары народного потребления, стройматериалы, сантехника, продукты питания (в основном овощи и фрукты), стальной прокат, до недавнего времени – большегрузные автомобили, тяжелая строительная техника, автозапчасти.

Развиваются и культурные связи. Происходит постоянный обмен делегациями, творческими коллективами. Ежегодно проводится совместный российско-китайский заплыв через реку Амур.

На базе Благовещенского государственного педагогического университета и университета г. Хэйхэ на постоянной основе работает «институт Конфуция», в котором проходят обучение китайские и российские студенты. Обучение происходит по формуле 2+ 2, т.е. 2 года в России, 2 года в КНР. Дважды в год организовывается Амурская международная ярмарка, где самая большая зарубежная делегация – делегация китайских предпринимателей. В мае 2012 года состоялся обмен делегациями китайских и российских школьников¹³.

Еще пару лет назад примером процветания межмуниципального сотрудничества являлся тандем городов Хабаровск – Фуюань (провинция Хэйлунцзян). Но в последние годы этот территориальный вектор российско-китайского сотрудничества теряет популярность. С каждым годом на направлении Хабаровск – Фуюань вводятся все новые ограничения: после крушения теплохода "Булгария" в июле 2011 года, количество разрешенных к перевозке пассажиров на теплоходах по реке Амур было уменьшено с 45 до 35 человек, а объемы перевозимых грузов с 4,5 до 1,5 тонн. В этом году китайскими властями введен в действие новый запрет – уменьшение веса вывозимого из Китая груза с 50 до 20 кг. Ограничение, кстати, не распространяется на китайцев, везущих вещи в Россию.

Они по-прежнему могут провезти через границу 50 кг ¹⁴. Подобное решение новый мэр г. Фуюань объясняет желанием привлечь в город больше туристов, которые ехали бы за развлечениями, а не за покупками, но результатом подобных действий становится удорожание путевок и резкое снижение числа туристов.

Основными проблемами, препятствующими развитию межпоселенеского взаимодействия на приграничных территориях российского Дальнего Востока и Северо-востока Китая являются:

1) различия в административно-территориальном делении Китая и Российской Федерации, а также различная степень готовности МО к активной работе;

2) все уровни власти в Китае четко централизованы, этим объясняется и оперативность принятия решений в отношении крупных проектов, подобных освоению острова Большой Уссурийский в районе г.Хабаровска;

3) низкая заинтересованность китайских городов взаимодействовать со слабо развитыми муниципалитетами на дальневосточных российских территориях, желание «выйти» на региональный уровень, сопоставимый с ними по социально-экономическому потенциалу;

4) необходимость адаптации успешно апробированного европейского опыта межмуниципального взаимодействия для российско-китайских отношений. Исходя из вышеизложенного, следует содействовать развитию межмуниципального экономического взаимодействия в соседних государствах, выявлять и обобщать лучшие практики организации межмуниципального взаимодействия. В перспективе, для развития российско–китайских отношений целесообразно использовать опыт межмуниципального взаимодействия европейских государств. Например, в части применения таких форм взаимодействия, как межмуниципальные советы, совместные общества и научно-исследовательские институты, покупка услуг одним муниципалитетом у другого.

В целом сравнительный анализ зарубежной и российской практики межмуниципального взаимодействия позволяет сделать следующие выводы:

1. Уровень и характер межмуниципального взаимодействия во многом определяется уровнем развития системы местного самоуправления и действующим в стране правовым полем.

2. Зарубежная практика свидетельствует о широких возможностях использования механизма межмуниципального сотрудничества, которое развивается, в основном, в рамках трех направлений:

- организация эффективного горизонтального взаимодействия органов местного самоуправления по решению актуальных социально-экономических проблем развития муниципальных образований;

- формирование и защита общих интересов муниципальных образований в национальных и международных организациях местных властей;

- организация эффективного взаимодействия международного межмуниципального сотрудничества.

3. За рубежом широкое распространение получили мощные ассоциативные структуры, которые защищают интересы местных властей, и коммерческие межмуниципальные объединения (акционерные и кооперативные общества, товарищества с ограниченной ответственностью, корпорации), которые решают проблемы развития муниципальной экономики.

4. Для зарубежной практики характерно создание межмуниципальных структур с передачей им части полномочий и бюджетных средств местного самоуправления (в Испании, Дании, Франции), что запрещено действующим и новым российским законодательством в сфере местного самоуправления.

5. В России получили распространение, в основном, ассоциативные (общероссийские, региональные, межрегиональные) объединения муниципальных образований, которые в большей степени решают вопросы политического характера. Инициирование и координация межмуниципального взаимодействия в сфере социально-экономического развития, заявленные в уставах этих организаций,носит единичный, а не систематический характер.

В целом обобщение накопленного российского опыта межмуниципального взаимодействия позволяет утверждать, что в России созданы правовые предпосылки для развития горизонтальных связей между органами местного самоуправления как внутри страны, так и в системе международных отношений.

В то же время интеграционные и кооперационные процессы в российском межмуниципальном пространстве идут чрезвычайно медленно.