3) Организационно-хозяйственные формы.

Деятельность межмуниципальных хозяйственных обществ регулируется как положениями ГК Российской Федерации (статьи 66—68, 87— 94, 96—104 и другие), так и специальными федеральными законами: Федеральным законом от 08 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» и Федеральным законом от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».

Вместе с тем, вызывает различные толкования вопрос о возможных участниках таких обществ, а именно, могут ли быть таковыми только муниципальные образования либо также и иные лица (физические или юридические).

Таблица 1- Характеристика основных форм межмуниципального взаимодействия

Форма взаимодействия	Цель создания	Основные функции	Примеры
Ассоциативная	Организационно-правовая форма межмуниципального объединения -некоммерческая организация (ассоциация, конгресс, союз; автономная некоммерческая организация; фонд)	. - организация взаимодействия органов МСУ; - координация деятельности МО*' по различным направлениям, - представительство и защита прав, интересов МО; - обеспечение взаимодействия с федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ. - мониторинг федерального законодательства в интересах МСУ; - участие в федеральном законотворческом процессе; - взаимодействие с федеральными органами власти по защите МСУ; - организация совместной хозяйственной деятельности местных властей в вопросах, требующих решения на федеральном уровне; - организация информационного обмена опытом работы, ежегодных съездов городов; - организация международного сотрудничества в сфере МСУ; - развитие социальной инфраструктуры Национальные Общероссийский конгресс муниципальных образований; Союз российских городов	Межрегиональные Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов; Ассоциация городов Юга РФ; Ассоциация городов Урала Региональные Ассоциация МСУ Республики Карелия; Муниципальный Союз городов Тюменской области и т.п. Специальные Ассоциация городов-наукоградов
Договорная	Организационно-правовая форма межмуниципального объединения — коммерческая организация (межмуниципальное хозяйственное общество; договоры и соглашения в сфере здравоохранения, образования и т.д.)	- объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения; - оптимизация расходов на обеспечение вспомогательных муниципальных функций (бух учет, размещение заказов на поставки товаров для муниципальных нужд и др.). - организация совместных действий МО по обеспечению населения продовольственными и промышленными товарами; - организация совместных действий по обеспечению формирования и размещения сводного межмуниципального заказа на основные вида товаров и услуг, - организация совместных действий по разработке межмуниципальных программ и проектов	Межрегиональные Межмуниципальное хозяйственное общество «Симбирскгазификация; МХО «Управляющая компания тепловой центр», г.Острошжск, Региональные Межрайонные отделения первичной медико-санитарной помощи в Ивановской области:
организационно-хозяйственные формы.	Создание юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями	(создание координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица, создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ (ООО, ЗАО)).	ООО по централизованной поставке топлива «Межрайтопливо» (Хабаровский кр.), ООО «Теплоэнергитическое предприятие 1» (Солнечный район), ООО «Гаравский водозабор»,

Нормы статей 66-69 Федерального закона № 131-ФЗ в целях правового регулирования вопросов межмуниципального сотрудничества конкретизируют порядок организации и деятельности советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, единого общероссийского объединения муниципальных образований, межмуниципальных организаций и некоммерческих организаций муниципальных образований. При этом определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п. 7 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ). В то же время перечень форм такого сотрудничества, предусмотренный в указанных нормах Федерального закона № 131-ФЗ, нельзя рассматривать как исчерпывающий.

Наряду с коммерческими организациями в соответствии с нормами статьи 69 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

При этом следует отметить, что межмуниципальные хозяйственные общества, фонды и автономные некоммерческие организации нельзя рассматривать как наиболее приемлемые организационно-правовые формы для осуществления межмуниципального сотрудничества. Основным недостатком данных видов юридических лиц является то, что муниципальное образование утрачивает право собственности на имущество, передаваемое этим организациям. Особенности этих юридических лиц также ограничивают механизмы контроля со стороны органов местного самоуправления за функционированием данных организаций. Кроме того, основная деятельность хозяйственных обществ направлена на получение прибыли, и юридическая конструкция соответствующей организационно-правовой формы ориентирована скорее на решение частных, а не публичных задач, что не характерно для межмуниципального сотрудничества, основной целью которого является совместное решение вопросов местного значения несколькими муниципальными образованиями.

Следует признать, что в настоящее время хозяйственное межмуниципальное сотрудничество в значительной мере вытеснено такой формой взаимодействия муниципальных образований, как заключение соглашений между муниципальными районами и поселениями о передаче полномочий по решению вопросов местного значения. Именно в силу того, что вышеназванные соглашения допустимо заключать только между муниципальным районом и входящими в этот район поселениями, через данный способ межмуниципального взаимодействия не могут быть решены все задачи объединения усилий нескольких муниципальных образований (в первую очередь, муниципальных образований одного вида). Более того, получившая широкое распространение практика передачи полномочий преимущественно от поселений муниципальным районам подменяет собой межмуниципальное сотрудничество и устраняет объективные основания для такового.

Указанные недостатки в известной степени снижают привлекательность хозяйственных форм межмуниципального сотрудничества, в то время, как потенциал такого сотрудничества достаточно велик. В реальной же практике вполне возможно наличие совместных интересов нескольких поселений, нескольких соседних муниципальных районов (даже относящихся к различным субъектам Российской Федерации), а также городского округа и соседних муниципальных образований других видов (например, в складывающихся городских агломерациях).

Наряду с уже существующими способами реализации межмуниципального хозяйственного сотрудничества, полезным могло бы оказаться создание межмуниципальных учреждений (как бюджетных, так и автономных) и межмуниципальных предприятий, в том случае, если такая юридическая конструкция будет признана позитивным правом. Данные юридические лица могут создаваться и действовать на основе лишь одной формы собственности – государственной или муниципальной, а передаваемое предприятию или учреждению имущество в этом случае не переходит в собственность третьих лиц. Во-вторых, собственник имущества предприятия имел бы ряд полномочий по управлению данным предприятием. В-третьих, могла бы быть обеспечена некоммерческая, социальная направленность таких организаций.

Помимо межмуниципального сотрудничества существуют и другие формы взаимодействия муниципальных образований.

Так, в Федеральном законе № 131-ФЗ решение населением и (или) органами местного самоуправления поселений вопросов местного значения связанно с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Решение вопросов местного значения межпоселенческого характера Федеральный закон № 131-ФЗ относит к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов (ч. 1 ст. 2). Таким образом, основным критерием отнесения вопроса местного значения к компетенции поселения или муниципального района является круг субъектов правового регулирования: непосредственно жители — для поселений, поселения — для муниципального района.

Нормами части 2 статьи 55 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается перечисление субсидий из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на решение вопросов межмуниципального характера, то есть предполагается, что поселения должны осуществлять софинансирование соответствующих вопросов. При этом перечисление таких субсидий предусматривается только в случаях, если представительный орган в муниципальных районах формируется не путём прямых выборов, а из глав поселений, входящих в состав муниципального района и депутатов представительных органов этих поселений. Размер указанных межбюджетных субсидий утверждается решением представительного органа муниципального района и решениями представительных органов поселений о местных бюджетах по единому для всех соответствующих поселений данного муниципального района нормативу в расчёте на одного жителя либо потребителя муниципальных услуг (ч. 3 ст. 142.3 БК Российской Федерации).

В связи с этим деятельность органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений по решению вопросов местного межпоселенческого характера можно рассматривать в качестве обязательного публично-правового взаимодействия муниципальных образований. Вместе с тем в целях обеспечения соблюдения принципов равенства бюджетных прав всех поселений и всех муниципальных районов и самостоятельности местных бюджетов в законодательстве Российской Федерации следовало бы предусмотреть не обязанность, а право всех поселений перечислять такие субсидии в бюджеты муниципальных районов, при том независимо от способа формирования их представительных органов. В данном случае такое взаимодействие муниципальных образований можно рассматривать как одну из форм межмуниципального сотрудничества.

3. Проблемы реализации межмуниципального взаимодействия

Несмотря на положительные стороны развития межмуниципального сотрудничества существуют внешние и внутренние факторы, мешающие развитию межмуниципального сотрудничества.

Так, к внешним факторам относятся:

1) Процедурные сложности, возникающие при попытке реализации норм Федерального закона №131-ФЗ о межмуниципальном сотрудничестве и гражданского законодательства, регламентирующего хозяйственную деятельность органов публичной власти в рамках межмуниципального сотрудничества (о чем говорилось выше).

2) Отсутствие стимулов к повышению эффективности хозяйствования вследствие сохранения и укрепления модели превалирования бюджетного выравнивания муниципалитетов перед бюджетной автономией. Модель преимущественно бюджетного выравнивания стимулирует муниципалитеты к сохранению принципов формирования бюджетов, ориентированных на увеличение (или, по крайней мере, сохранение) существующей системы расходов, а не на результат.

3) Отсутствие внятного методического сопровождения межмуниципального сотрудничества как со стороны государства, так и со стороны экспертного сообщества.

4) Недостаточное стимулирование данного процесса государством.

5) Советы и ассоциации муниципальных образований пока не стали в полной мере:

- площадкой обмена опытом между муниципальными образованиями и каналом поставки услуг по муниципальному развитию;

- каналом внешних связей и привлечения ресурсов негосударственного сектора (НКО, донорских, научных организаций и др.);

- центром по организации консультационной, методической и внедренческой помощи муниципалитетам, объединившимся в совет для решения своих общих проблем.

К внутренним же факторам можно отнести:

1) Отсутствие у муниципалитетов острой необходимости объединения ресурсов, не потому, что у них хватает средств на исполнение полномочий, а потому, что законодательство дает другие возможности, например, передачу полномочий от менее обеспеченных к более обеспеченным муниципальным образованиям (от поселений – муниципальным районам). Эту возможность поселения часто используют, причем, передают, фактически, без средств возмещения расходов. Такая модель для межмуниципального сотрудничества неэффективна, так как необходимо иметь хотя бы минимальный набор ресурсов (денежных, материальных, кадровых), которые пойдут в оборот.

2) Отсутствие навыков эффективного хозяйствования вследствие низкой квалификации муниципальных служащих.

Устранение и первого, и второго блоков причин вполне под силу государству. Таким образом, на наш взгляд, стимулирование развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества должно осуществляться в следующих направлениях:

- наделение межмуниципальных ассоциаций правом законодательной инициативы;

- устранение правовых барьеров развития межмуниципальных хозяйственных обществ (решение проблемы правосубъектности муниципальных образований и их органов в вопросах учредительства хозяйственных обществ; гармонизация допустимых форм межмуниципальной кооперации, определяемых общим и специальным гражданским законодательством и муниципальным законодательством);

- обеспечение методической поддержки со стороны государства и экспертного сообщества создания проработанных технологий межмуниципального сотрудничества с учетом зарубежного опыта;

- создание стимулов для муниципальных образований по использованию форм межмуниципальной кооперации для целей повышения эффективности управления муниципальным имуществом и расходования бюджетных средств.

Поэтому в целях развития межмуниципального движения необходимо активно тиражировать опыт лучших советов муниципальных образований, а также поддерживать тех, кто активен, но еще не имеет достаточного опыта. Например, информируя их не только о лучшем российском опыте, но и о возможностях, которые есть у Советов муниципальных образований, как ассоциаций, по развитию дополнительных источников дохода, которые они могли бы направлять на развитие межмуниципального сотрудничества, как демонстрирует зарубежный опыт.

В настоящее время необходимо создать такой механизм межмуниципального экономического сотрудничества, который позволит улучшить социально-экономическое положение муниципальных образований на основе их взаимодействия, повысить эффективность управления муниципальными образованиями, способствовать развитию организационной самостоятельности местного самоуправления

Сегодня межмуниципальные хозяйственные общества могут быть созданы только путём прямых бюджетных инвестиций, то есть фактически с нуля, а не за счёт имущества, имеющегося в распоряжении у муниципалитетов. И это, конечно, ограничивает масштаб их деятельности.

В то же время применение механизмов межмуниципального сотрудничества в сфере предоставления публичных услуг может стать одним из ключевых факторов, способствующих прогрессивному социально-экономическому развитию муниципальных образований.