2. Модели и формы межмуниципального взаимодействия

Муниципальное образование принимает участие в межмуниципальном сотрудничестве в целях организации взаимодействия с другими муниципальными образованиями для выражения и защиты общих интересов, а так же объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для совместного решения вопросов местного значения, с учетом интересов населения муниципального образования, исторических и местных традиций.

В российской практике используются следующие модели межмуниципального сотрудничества:

- Софинансирование расходов

Объединение ресурсов в форме софинансирования расходов, без создания  юридического лица, в соответствии с российским бюджетным законодательством затруднительно, но функциями софинансирования общественно значимых проектов или задач  разных муниципалитетов может обладать фонд, который может быть создан в рамках межмуниципального сотрудничества, при условии включения таких функций в его устав учредителями. При этом финансирование социально-значимых проектов может осуществляться фондом как за счет целевых взносов учредителей, если это определено  уставными документами фонда, так и за счет привлеченных небюджетных средств.

- Договор на приобретение услуг

Российское законодательство, в принципе, не запрещает приобретение услуг одним муниципалитетом у другого на основании договора возмездного оказания услуг. Однако в соответствии с гражданским  и бюджетным  законодательством расходование бюджетных средств  на приобретение услуги (даже в рамках межмуниципального сотрудничества) должно соответствовать процедурам закупки, определенным Федеральным законом №94-ФЗ.  В отличие от зарубежной практики, где в рамках межмуниципального соглашения цена услуги может быть снижена, российские муниципалитеты не имеют такого опыта. Теоретически, установление договорной цены возможно на услуги, тарификация которых осуществляется   муниципалитетом,  но практически это сделать довольно трудно, особенно на услуги поставщиков, являющихся субъектами естественных монополий  или сложившихся монополистов (водоотведение, водоснабжение), чаще всего являющиеся предметом договора. Тарификация данных услуг осуществляется исходя из реальных затрат на их предоставление, практики разделения стоимости данных услуг на оптовую и розничную в российском правовом опыте нет, поэтому снижение закупочной цены для другого  муниципалитета возможно только по схеме предоставления льгот (скидок), но тогда муниципалитет – поставщик должен понимать: из каких средств он будет возмещать предприятию его выпадающие доходы. Вместе с тем бюджетные услуги, расчет стоимости которых пока осуществляется без учета реальных затрат  на их оказание, могут быть предметом договора.  Фактически, эта практика уже сложилась (население  прилегающих к крупному городу поселений, часто пользуется бюджетными услугами города, иногда в экстренных ситуациях) однако она развивается стихийно, без надлежащего нормативного оформления, поэтому чревата проблемами.  Однако,  при разговоре о льготной тарификации услуг в пользу муниципалитета с меньшими ресурсными возможностями, необходимо искать аргументы, которые могли бы быть реально выгодны муниципалитету – продавцу, в противном случае соглашение не будет достигнуто. Кроме того,  в случае проведения переговоров о заключении соглашения с целью последующей  закупки услуг, тарификация по которым осуществляется не на муниципальном уровне (ТФОМС, Программа государственных гарантий предоставления медицинской помощи населению, подушевые нормативы финансирования  и т.п.), к участию в переговорах необходимо привлекать  субъект  Федерации, обозначая острую необходимость подобной формы получения услуг, т.к. возмещение расходов таких учреждений осуществляется в т.ч. и из средств регионального бюджета и (или)  территориальных отделений страховых фондов. 

Российское  законодательство прямо не возбраняет создание совместной администрации, но ст. 8 Федерального закона  №131 запрещает передачу любым межмуниципальным объединениям полномочий органов МСУ, поэтому в Федеральном законе №131 передача полномочий по соглашению отнесена к главе 3 «Вопросы местного значения» и не квалифицируется как форма межмуниципального сотрудничества. Поэтому такая форма координации  муниципалитетов, как передача контрольной функции в соответствии с российским законодательством невозможна. Однако в рамках гражданско-правовых соглашений органы МСУ могут создавать некие органы, но без образования юридического лица. Такие органы могут осуществлять координацию, совместное согласование действий, консультирование. Такие примеры в российской практике уже есть, хотя их и мало, и их решения носят лишь рекомендательный характер (например, в Мытищинском районе Московской области  в рамках соглашения о сотрудничестве, заключенном между районом и поселениями создан  Координационно-консультативный совет, где главы муниципальных образований осуществляют  согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативных правовых актов муниципалитетов и др. важнейших документов ).  Вместе с тем в условиях жесткой нехватки квалифицированных кадров, особенно в небольших муниципалитетах,  совместное осуществление  ряда исполнительных функций становится востребованной технологией, поэтому ее разработка требует специального экспертного внимания.

- Развитие ассоциативных форм межмуниципального сотрудничества

Российские ассоциации  не могут пока осуществить переход от чисто политической сферы активности к управленческой или  хозяйственной, они  не используют данное им законодательством право организации хозяйствующих субъектов для осуществления той или иной общественно-полезной для муниципалитетов деятельности в сфере развития местного самоуправления. Хотя, в уставах некоторых ассоциаций (советов) муниципальных образований и закреплено право на  осуществление предпринимательской деятельности: «производить товары и услуги, отвечающие целям создания Совета, а также приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, участвовать в хозяйственных обществах и товариществах на вере в качестве вкладчика, если это служит достижению целей, ради которых  создан Совет», но даже лучшие из них такую деятельность пока даже не планируют. Поэтому у российской практики есть возможность развития с учетом зарубежного опыта.

- Кредитные организации

В России кредитные организации являются только коммерческими, создаваемыми для целей извлечения прибыли. В советской практике существовала форма добровольного общественного кредитования такая, как касса взаимопомощи. Она формировалась из вступительных и ежемесячных взносов участников, хранящихся на текущих счетах сбербанка (чаще всего счетах профсоюзных организаций). Данная организация выдавала  беспроцентные ссуды на срок несколько месяцев. Российское законодательство и сегодня допускает создание потребительских кооперативов граждан (Федеральный закон №117-ФЗ), но он не регулирует взаимоотношения юридических лиц, поэтому как форма межмуниципального сотрудничества не  пригоден.  Кроме того, выделение бюджетных кредитов сегодня жестко ограничено БК РФ, поэтому как форма межмуниципальной кооперации сегодня не осуществима, хотя и актуальна для развития муниципалитетов.

Можно выделить несколько основных направлений взаимодействия муниципальных образований:

1) Совместная деятельность в сфере нормотворчества. Это направление очень многогранно, это и работа по совершенствованию местных нормативных актов, посредством обмена опытом и (или) разработки модельных актов, и участие в разработке нормативных актов органов государственной власти (как на уровне субъектов РФ, так и на федеральном уровне) и (или) их лоббирование в органах государственной власти. Последним ярким примером подобной работы, является участие Конгресса муниципальных образований РФ в разработке и принятии новой редакции Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”. К этому же направлению можно отнести очень активные действия отдельных муниципалитетов и ассоциаций по опротестованию в судах нормативных актов органов государственной власти. При этом сам процесс совместной деятельности выражается в очень разнообразных формах, таких как принятие совместных заявлений, использование права законодательной инициативы, создание групп специалистов, использование средств массовой информации, приглашение профессиональных консультантов и т. д.

2) Совместная деятельность в сфере экономики и финансов. Это направление деятельности так же получило широкое распространение. Основными формами совместной деятельности в этой сфере являются: межмуниципальное кредитование, совместная разработка программ финансового оздоровления и экономического развития, совместное использование грантов различных благотворительных организаций для решения экономических проблем отдельных муниципальных образований, создание совместных информационных систем и многое другое. Самым интересным примером сотрудничества муниципалитетов в сфере экономики является создание специальной ассоциации муниципального экономического развития (МЭР), которая основной своей задачей поставила содействовать экономическому развитию своих членов.

3) Совместная деятельность в сфере культуры и спорта. Говоря об этом направлении деятельности муниципалитетов можно сказать, что для развития культуры и спорта никогда не существовало границ. Однако финансовые проблемы в деятельности многих самодеятельных коллективов и спортивных команд очень сильно ограничивали их возможности. Именно финансовая поддержка при активном взаимодействии муниципалитетов между собой позволили активизировать и поднять на новый уровень межмуниципальное сотрудничество в сфере культуры и спорта. При этом формы сотрудничества остаются традиционными – это проведение межмуниципальных фестивалей, соревнований, конкурсов и т. д.

4) Совместная деятельность в сфере ЖКХ. Учитывая сложность и многогранность проблем, накопленных в сфере ЖКХ многие муниципалитеты не в состоянии в одиночку справиться с ними, что объективно подталкивает их искать поддержку и помощь у других муниципалитетов. Самыми распространенными формами взаимодействия в этой сфере является: обмен опытом, использование предприятий, предоставляющих услуги ЖКХ, одного муниципалитета, для обслуживания жителей иных муниципалитетов, совместное финансирование программ в сфере ЖКХ.

5) Совместная деятельность в сфере подготовки, переподготовки и аттестации кадров муниципальных служащих. Это направление взаимодействия получило свое развитие лишь в нескольких ассоциациях, что объясняется значительными финансовыми затратами, отсутствием необходимого количества квалифицированных специалистов, способных реализовывать программы подготовки и переподготовки кадров и отсутствием стимулов профессионального роста у значительной части муниципальных служащих.

На этом список основных направлений сотрудничества муниципалитетов можно завершить, так как по всем остальным возможным направлениям, взаимодействие носит крайне эпизодический характер и зачастую связано с субъективными факторами, оказывающими влияние на деятельность.

2.1 Формы межмуниципального взаимодействия

В качестве организационно-правовых форм межмуниципального сотрудничества выделяются объединения муниципальных образований, межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие организации муниципальных образований (рис.1).

Рисунок 1- Организационно-правовые формы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации⁷

Исходя из положений Федерального закона можно выделить три формы межмуниципального сотрудничества: ассоциативное, договорное и хозяйственное:

1) ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы)

В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо предписанные федеральным законом варианты взаимодействия, так и варианты добровольные. Так в соответствии с требованиями закона в субъектах Российской Федерации образованы советы муниципальных образований, а на федеральном уровне успешно осуществляет координацию деятельности. В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо регламентированные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в каждом субъекте Российской Федерации предусматривается образование советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований. Все это реализовано в Российской Федерации как на уровне субъектов Российской Федерации (где практически повсеместно созданы советы муниципальных образований), так и на федеральном уровне (где действует созданное в 2006 году Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Общероссийской конгресс муниципальных образований). Однако, несмотря на поддержку законодателя, а также организационную помощь, оказываемую органами государственной власти субъектов Российской Федерации, потенциал советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в вопросах межмуниципального хозяйственного сотрудничества пока реализован далеко не полностью.

Не во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию с соответствующими советами муниципальных образований. Кроме того, наряду с осуществляемой советами муниципальных образований основной представительской функцией (организация взаимодействия, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований), действующее законодательство дает возможность создавать на их базе различные формы хозяйственной кооперации в целях предоставления услуг муниципалитетам в решении вопросов местного значения, обучения муниципальных служащих и т.п. Данная деятельность могла бы осуществляться как самими советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации, действующими в организационно-правовой форме ассоциации, так и некоммерческими организациями, учредителями которых, в свою очередь, могут выступить указанные ассоциации.

Кроме того, в стране существует широкий спектр добровольных объединений муниципальных образований, имеющих давнюю историю и достаточно высокую эффективность.

Эти объединения имеют различную природу и различную направленность. С одной стороны, есть объединения территориальные – это Ассоциация дальневосточных и сибирских городов, «Города Урала», Союз городов центра и северо-запада, «Города Поволжья» и ряд других таких объединений, образований. Кроме того, есть ещё и отраслевая направленность таких формирований – это Ассоциация наукоградов, Ассоциация ЗАТО⁸.

2) договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.)

Согласно части 4 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Такая форма межмуниципального сотрудничества является договорной и находит применение в разных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Эти формы взаимодействия опираются на гражданское законодательство. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия развиваются в основном различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов. Но имеется потенциальная возможность и объединения ресурсов для решения вопросов местного значения через обычные хозяйственные договоры. Причины слабого применения межмуниципального сотрудничества в договорной форме лежат в различных плоскостях. Среди этих причин могут быть названы и нехватка квалифицированных кадров, и недостаточность финансовых ресурсов участников, и необходимость соблюдения в ряде случаев конкурсных процедур, и даже сам необязательный характер заключаемых соглашений. Однако существующие затруднения не требуют для их преодоления корректировки законодательства и, несомненно, будут преодолены по мере накопления муниципальными образованиями соответствующего практического опыта.

Надо сказать, что потенциал ассоциативных и договорных форм сотрудничества межмуниципальных образований пока реализован не полностью. Например, те же советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, наряду с основной представительской деятельностью уже сейчас могли бы активнее использовать свои возможности в межмуниципальном хозяйственном сотрудничестве.