3.1 Анализ межмуниципального взаимодействия в Российской Федерации

Анализ сделан на основании информационных ресурсов исполнительных органов субъектов РФ и региональных советов муниципальных образований (далее, - РСМО). Просмотрены сайты 84 субъектов РФ.

Охват муниципальных образований  РСМО:

По состоянию на 15 ноября 2010 года Советы муниципальных образований сформированы во всех 84 субъектах РФ.  Полнота представительства муниципальных образований  в них  значительная.  Членами большинства региональных  советов являются 90-100% муниципальных образований регионов за исключением: Алтайского края (14 из 103 - информация на 2006г,), Карелии (50% - информация на   2006г.), Якутии  (43% муниципалитетов), Камчатского края (56% муниципалитетов).

Структура управления и организация деятельности РСМО:

1) Обязательные органы

Высшим органом управления советами является съезд  учредителей, который собирается не реже 1 раза в год. Постоянно действующим органом управления является Правление Совета, которое выбирается из действующих членов Совета. Как правило, Правление действует на неосвобожденной основе, в т.ч. его Председатель. Из членов Совета выбирается также контрольный ревизионный орган, который действует обычно на постоянной основе.

Текущую деятельность осуществляет исполнительная дирекция во главе с исполнительным директором.

2) Иные органы

В ряде РСМО созданы комитеты (комиссии) по наиболее острым для муниципальных образований вопросам, их перечень не регламентирован законодательством и зависит от возможностей  совета или интереса самих муниципалитетов, например:

Республика Татарстан

- по вопросам реализации федеральных законов и законов Республики Татарстан,

- по вопросам разграничения полномочий, имущества и других прав между федеральным, региональным и муниципальным уровнями,

- по вопросам формирования бюджетов муниципальных образований;

Удмуртская Республика

- по нормотворчеству, правовым вопросам и защите прав граждан,

- по бюджету, финансам, налогам и СЭР,

- по собственности и имущественным отношениям,

- по жилищной политике и ЖКХ,

- по социальным вопросам и связям с общественностью,

- по вопросам АПК и безопасности среды обитания;

Красноярский край

- по аграрной политике,

- по вопросам развития местного самоуправления,

- по социальной политике,

- по строительству и ЖКХ,

- по финансово-экономической политике;

Пермский край

- по нормотворчеству и правовым вопросам,

- по бюджету и финансам,

- по комплексному СЭР и безопасности среды обитания,

- по энергетической, транспортной и социальной инфраструктуре,

- по социальным вопросам и социальным связям;

Иркутская область

Образованы отраслевые секции:

- по бюджетному процессу и совершенствованию межбюджетных отношений,

- по участию ОМСУ в СЭР территорий муниципальных образований,

- по обустройству территорий,

- по реформе ЖКХ,

- по земельным и имущественным отношениям,

-  по реализации полномочий ОМСУ в социальной сфере,

- по реализации полномочий представительных органов МСУ,

- по проблемам становления и развития МСУ,

- по реализации проекта «Большой город»,

- по реализации полномочий ОМСУ в области градостроительства.

В ряде РСМО представительство муниципальных образований организуется по палатному принципу:

Амурская обл.

- палата представительных органов МСУ городов и районов области,

- палата исполнительных органов городов и районов области,

- палата представителей сельских и городских поселений, входящих в состав районов области.

На 4х палатной основе действует Совет муниципальных образований Иркутской области.

В Нижегородской области представительство муниципальных образований также организовано по палатному принципу, но данные органы сформированы не на организационной (от типа муниципальных образований), а на территориальной основе и названы комитетами ( Комитет муниципальных районов, Комитет городских округов и городских поселений  и Комитет сельских поселений). 

В Совете МО Московской области  для решения спорных вопросов по проблемам собственности, земельно-имущественным проблемам Третейский суд.

Вместе с тем, более 86% РСМО имеют упрощенную структуру. Исполнительная дирекция в большинстве случаев включает только исполнительного директора, секретаря–специалиста и главного бухгалтера. Большая редкость для данных организаций наличие в исполнительной дирекции специалистов – юристов.  А как показывает практика, муниципалитеты, объединяясь в советы, все же ожидают от них реальной  методической и правовой поддержки. Последнее стало особенно актуально при активизации прокурорских проверок нормативных правовых актов муниципальных образований и всей их деятельности.

Финансовое обеспечение деятельности РСМО:

Порядок финансового обеспечения деятельности советов устанавливается их уставами. Финансовое обеспечение деятельности советов осуществляется за счет средств муниципальных образований.  Часть советов  предусматривает градацию вносов муниципальных образований (вступительные, ежегодные членские и целевые), часть - указывает только на ежегодные членские взносы. Величина взносов также различается  в зависимости от регионов,  это могут быть: 

- фиксированные суммы на 1 муниципальное образование независимо от численности жителей или типа МО (например: вступительный взнос Хабаровский край – 3000 руб.; членские взносы Пермский край – 10000 руб., С-Петербург- 5000 руб.)

- фиксированные суммы, но дифференциация в зависимости от типа муниципального образования (членские взносы: Кемеровская обл. - 50 тыс. руб. для городских округов, 30 тыс. руб. для муниципальных районов, 20 тыс. руб. для городских поселений, 10 тыс. руб. для сельских поселений;  Кировская обл. -150 руб. для сельских поселений);

-  фиксированные суммы на 1 жителя (членские взносы: Самарская обл. - 1,1 руб. на 1душу  населения; Псковская обл. -1 руб. 50 коп. на 1 жителя, Владимирская обл. – 1 руб. на жителя )

 - доля от МРОТ на 1 жителя  (членские взносы: Мурманская обл.- 0,1 МРОТ на жителя ),

- дифференцированные суммы в зависимости от численности жителей и типов муниципальных образований (членские взносы: Чувашская Республика – городские округа – 1 руб. на жителя, муниципальные районы и поселения по 0,5 руб. на жителя; Краснодарский край – городские округа – 1,5 руб. на жителя, муниципальные районы – 1 руб., поселения – 0,5 руб. на жителя; Хабаровский край – городские округа и муниципальные районы - 2 руб. на жителя, поселения – 1 руб. на жителя)

- дифференцированные суммы в зависимости от типов муниципальных образований, численности жителей и финансового положения муниципалитетов (членские взносы: Смоленская обл.- для городских округов 60 тыс. руб., для муниципальных районов в зависимости от численности жителей и финансовой обеспеченности – 50 – 20 тыс.  руб., для городских поселений от 20 тыс. -10 тыс. руб., для сельских поселений от 5000- 1000 руб.)

Информационная поддержка деятельности РСМО:

Информационная поддержка деятельности осуществляется  только у 44 советов (52,4% от всей совокупности), причем самостоятельные сайты РСМО созданы только  у 30 советов, 14 региональных советов имеют информационные странички на сайтах государственных исполнительных органов субъектов Федерации или на сайтах городов, главой которых является, например,  Председатель совета. Но даже, если совет имеет собственный сайт, это не гарантирует его членам  активное получение своевременной и полной   информации о проблемах реформы МСУ. Многие сайты обновляются с большим опозданием (есть сайты информация  на которых не обновлялась с 2007 или 2008гг.).  многие разделы сайтов не заполнены.  

Хорошими исключениями из сложившейся  посредственной практики можно назвать только страницу Совета муниципальных образований Кемеровской области на региональном сайте и сайты  Советов МО Иркутской и Томской областей, где информация дается в разрезе всей деятельности  советов: собрана обширная нормативная и методическая база, осуществляется сбор лучших практик муниципального управления и их распространение, новостная лента отражает информацию в актуальном режиме, осуществляется обратная связь с муниципалитетами (есть даже свой форум). Информация о деятельности этих  РСМО часто встречается в рунете.

Основные направления деятельности РСМО:

Экспертная оценка деятельности Советов муниципальных образований субъектов РФ показывает, что основными событиями для них являются:

- проведение периодических заседаний  Правления и комитетов советов по плану работы,

- сбор материалов для издания информационного бюллетеня по вопросам реализации реформы местного самоуправления ( но, издают его единицы!),

-  издание и распространение модельных муниципальных  правовых актов,

- проведение выездных тематических заседаний,

- проведение семинаров, конференций и «круглых столов» с целью обучения муниципальных служащих своего региона,

- ряд РСМО  участвует в издании региональных периодических журналов по вопросам МСУ ( Свердловский СМО – ж-л «Муниципальная власть в Свердловской области»; РСМО Пермского края – ж-л «В круге жизни»;  РСМО Ростовской области – ж-л «Местное самоуправление Кубани»).

- и, возможно, иная деятельность, информация о которой в силу слабости информационной поддержки недоступна для муниципальной и экспертной общественности.

Следует отметить, что за весь период деятельности РСМО реальную пользу для муниципалитетов своих регионов принесли единицы. Как и предупреждали эксперты деятельность данных институтов, которые сложились не естественным образом, а были сформированы в  соответствии с требованиями Федерального закона №131-ФЗ,  напрямую зависит от квалификации, активности и политического веса исполнительной дирекции советов. Но так как процесс формировался искусственно, люди нужной квалификации и опыта нашлись не везде, а где-то их просто не пустили в данную сферу. В результате имеем пассивный балласт  вместо активного в 90-е годы межмуниципального ассоциативного движения.

Поэтому в целях развития межмуниципального движения необходимо активно тиражировать опыт лучших советов муниципальных образований (Томский, Иркутский, Кемеровский, Оренбургский), а также поддерживать тех, кто активен, но еще не имеет достаточного опыта. Например, информируя их не только о лучшем российском опыте, но и о возможностях, которые есть у Советов муниципальных образований, как ассоциаций,  по развитию дополнительных источников дохода, которые они могли бы направлять на развитие межмуниципального сотрудничества, как то демонстрирует зарубежный опыт.

В России интерес к межмуниципальному взаимодействию стимулируется в основном политическими (совместное участие муниципальных образований в разработке и обсуждении законов, затрагивающих интересы местного самоуправления) и организационно-экономическими (объединение финансовых и др. ресурсов) причинами и носит в основном общероссийский и межрегиональный характер.

3.2 Межмуниципальное взаимодействие в Германии

В Германии накоплен многолетний опыт сотрудничества муниципальных образований¹⁴.

При этом можно говорить о двух направлениях такого сотрудничества:

1) взаимодействии в политическом аспекте для совместного отстаивания интересов муниципальных образований и ведения диалога с вышестоящими уровнями как местного самоуправления (районы, правительственные округа в Баварии), так и государственной власти (федеральные земли и Федерация в целом);

2) кооперации для совместного решения вопросов местного значения в сферах управления и экономики.

Что касается первого направления, как правило, оно реализуется посредством активной деятельности объединений муниципальных образований. Речь идет об объединении различных типов муниципалитетов в союзы (ассоциации). Во всех федеральных землях существуют: союзы общин (сельских и городских поселений), союзы городов (имеются в виду городские округа), союзы районов.

На федеральном уровне имеются головные объединения всех названных союзов.

Поскольку политическое взаимодействие союзов муниципальных образований Германии с представителями государственной власти осуществляется уже в течение продолжительного времени, все соответствующие процедуры детально регламентированы и являются весьма эффективными, хотя и требуют значительных усилий со стороны сотрудников союзов.

Применительно ко второму направлению межмуниципального сотрудничества речь идет о совместном решении вопросов управления, предоставления муниципальных услуг, развития экономики, поддержке предпринимательства и т.д. Зачастую такое сотрудничество именуют межмуниципальной (хозяйственной) кооперацией.

Важным стимулом к сотрудничеству является более эффективное решение вопросов местного значения. За счет сотрудничества в сфере управления достигается привлечение квалифицированного персонала, в результате высвобождаются новые финансовые и кадровые ресурсы, которые могут использоваться для организации управления, приближенного к жителям.

Преимущество межмуниципального сотрудничества заключается в том, что даже небольшие общины вследствие кооперации в состоянии предложить услуги и реализовать проекты, которые прежде были этим муниципалитетам не под силу.

Данная форма сотрудничества закрепляется соответствующими законами Федеральных земель о межмуниципальном сотрудничестве. В зависимости от величины муниципальных образований следует отметить различные наиболее типичные сферы сотрудничества. Применительно к общинам с числом жителей до 10 тысяч кооперация, как правило, служит тому, чтобы поддержать и повысить качество выполнения задач на муниципальном уровне. Здесь сотрудничество затрагивает, главным образом, электронную обработку информации, сферы водоснабжения и водоотведения, развитие туризма и благоустройство.

Для средних общин и городов более актуальным является объединение с целью реализации таких проектов, как выделение промышленных зон для совместного освоения, разработка региональных концепций развития розничной торговли, кооперация в сферах развития транспорта, а также проведение согласований в вопросах жилищной политики и застройки.

Районы часто вступают в хозяйственную кооперацию по вопросам энергоснабжения и управления твердыми бытовыми отходами.

Например, решение таких дорогостоящих задач, как строительство и обеспечение деятельности мусоросжигательных заводов, под силу только объединениям районов – с учетомжестких требований законодательства об охране окружающей среды.

Различные по величине муниципалитеты зачастую объединяют свои усилия для решения отдельных вопросов развития культуры, физкультуры и спорта, поддержки молодежи или пожилых людей и пенсионеров.

Формы сотрудничества: Для совместного решения задач муниципального управления наиболее часто выбирается такая форма межмуниципального сотрудничества, как создание совместных администраций.

Совместные администрации представляют собой объединенный исполнительный орган, работающий в интересах всех объединившихся муниципальных образований. Обычно такую объединенную администрацию создают несколько небольших соседствующих муниципалитетов, либо объединяются более крупный город и расположенные рядом с ним небольшие поселения.

В большинстве федеральных земель Германии существуют специальные законы о межмуниципальном сотрудничестве, в том числе в хозяйственной сфере. При этом надо иметь в виду, что на уровне федеральных земель имеются Положения об общинах, в которых закреплено право общин на осуществление собственной хозяйственной деятельности путем создания или принятия (в управление) хозяйствующих субъектов только в том случае, когда соответствующие услуги не предоставляются или не могут быть предоставлены в будущем столь же эффективно предприятиями иных форм собственности.

Более того, некоторые Положения об общинах предусматривают обязательное проведение маркетинговых исследований при решении вопроса о целесообразности сохранения предоставления услуги за муниципалитетом: община должна запросить предложения от частных предпринимателей и представить их совету депутатов, который в этом случае оценивает, в состоянии ли частный бизнес предоставить конкретную услугу достаточно эффективно.

При организации межмуниципальной кооперации муниципалитеты Германии вправе выбирать организационно-правовые формы как публичного, так и частного права. Кроме того, существуют возможности сотрудничества и без создания каких бы то ни было организационных структур.

Сотрудничество может заключаться в неформальном согласовании позиций или действий нескольких муниципалитетов. Сюда можно отнести проведение переговоров, обмен информацией или мнениями между муниципалитетами-участниками с целью согласования позиции и выработки единой политики при решении конкретных вопросов. Подобное согласование не несет правовых последствий.

Нередко для решения ряда вопросов муниципальные образования создают так называемые муниципальные рабочие группы, которые представляют собой публично-правовую форму организации межмуниципального сотрудничества. В этих случаях создается объединение без прав юридического лица, в которое входят представители нескольких муниципалитетов. Основными задачами такого объединения являются консультирование и координация совместных действий муниципальных образований. В зависимости от специфики решаемых вопросов членами рабочей группы могут быть специалисты соответствующего профиля из числа депутатов, чиновников, представителей общественности и т.д.

Публично-правовое соглашение (целевое соглашение):

Публично-правовое соглашение представляет собой часто встречающуюся организационно-правовую форму межмуниципального сотрудничества в Германии. Основная сфера применения таких соглашений – эксплуатация публичных сооружений, например, в коммунальной сфере, а также применительно к объектам культуры, спорта. Наиболее типичны случаи заключения целевых соглашений при передаче исполнения полномочий по организации водоснабжения и/или водоотведения от одной общины другой. В этом случае на основе соглашения жители первой общины приобретают право на пользование услугами водоснабжения и/или водоотведения наряду с жителями второй общины.

Целевое соглашение:

При заключении целевого соглашения не возникает новых субъектов права, происходит лишь передача определенных в договоре полномочий одному из участников. Целевое соглашение, как правило, прекращается тогда, когда обозначенная в договоре цель достигается. Можно четко урегулировать случаи, при которых отдельные участники вправе расторгнуть соглашение (или выйти из него).

Целевой союз:

Целевые союзы создаются с тем, чтобы решить определенные задачи муниципального управления, которые выходят за рамки возможностей отдельных общин. Типичными примерами являются сферы водоотведения, водоснабжения, удаления отходов, а также развития въездного туризма, организации школьного обучения и др. Как договор, так и положение (устав) целевого союза должны утверждаться органами правового надзора за деятельностью муниципалитетов, а также быть опубликованы в официальных источниках. Обычно затраты на создание целевого союза распределяются между всеми объединившимися муниципальными образованиями пропорционально количеству населения. Очень часто в целевых союзах участвуют небольшой город и ряд примыкающих сельских общин. В этом случае задачи по решению вопроса местного значения (самый типичный пример – водоснабжение и водоотведение) обычно передаются городскому предприятию, предоставляющему соответствующие услуги.

Как правило, это так называемое городское предприятие коммунального хозяйства. На базе такого предприятия формируется целевой союз, куда входят объединившиеся муниципалитеты.

При этом городское предприятие может предоставлять населению города и иные услуги: теплоснабжение, электроснабжение, содержание спортивных сооружений и проч. Но в случае, когда муниципалитеты объединились для решения только одной задачи, целевой союз охватывает лишь деятельность соответствующего подразделения городского предприятия. В рамках своей компетенции собрание членов союза вправе принимать положения и распорядительные акты.

Целевой союз может также создавать предприятия частно-правовой формы, в частности, ООО. Союз обладает собственной компетенцией в финансовых и кадровых вопросах.

Деятельность союза финансируется посредством взносов от муниципалитетов участников, а также сборов, платежей и отчислений, поступающих по мере реализации услуг. Конкретные вопросы порядка предоставления и объема услуг потребителям, а также порядка финансирования союза регламентируются в документах целевого союза и могут учитывать такие объективные показатели, как количество жителей муниципалитетов участников, величина их территории и проч.

В последнее время некоторые муниципальные образования в силу достаточно громоздкой организационной структуры целевого союза отказываются от этой формы сотрудничества, весьма типичной в прошлом, в пользу иных организационно-правовых форм. При этом нередко создаются общества с ограниченной ответственностью.

Учреждение публичного права:

Межмуниципальное сотрудничество возможно также путем создания учреждений публичного права, такая возможность закреплена в законодательстве, например, земли Нижняя Саксония. Деятельность учреждения регламентируется его уставом. Органами управления учреждения являются правление и административный (попечительский) совет. Учреждение наделяется муниципалитетами-участниками соразмерным основным капиталом.

Частно-правовые организационные формы:

Использование организационно-правовых форм частного права (например, коммерческое предприятие) ведет к более сильному обособлению предприятия от муниципалитета. Это может усложнить процесс управления предприятием со стороны общин.

Выбор частно-правовой организационной формы обычно происходит при наличии явных преимуществ по сравнению с публично-правовой формой. Так, в ряде случаев более эффективным и дешевым может стать предоставление услуг в силу отсутствия обязанности следовать многочисленным предписаниям, касающейся субъектов публичного права. Другие преимущества могут быть связаны с ограничением ответственности муниципалитета по долгам предприятия.

После того как в некоторых федеральных землях появилась возможность создавать учреждения публичного права, при помощи этих организационно-правовых форм было оптимизировано управление экономической деятельностью. Кроме того, следует учитывать также преимущества и недостатки различных организационно-правовых форм с точки зрения налогового права. На первый взгляд, для оформления сотрудничества нескольких муниципалитетов могут рассматриваться все организационно-правовые формы частного права. В этой связи, наряду с частно-правовыми соглашениями, следует назвать гражданско-правовое (простое) товарищество, общество с ограниченной ответственностью, акционерное общество, коммандитное товарищество (товарищество на вере).

На практике, однако, открытое торговое общество и коммандитное товарищество оказываются не пригодными для осуществления задач межмуниципального сотрудничества, а акционерное общество в силу некоторых публично-правовых ограничений используется для этих целей лишь в редких случаях. Межмуниципальное сотрудничество может реализовываться также на основе частно-правового соглашения. При этом участники остаются самостоятельными с точки зрения ответственности и надзора. Примерами подобного сотрудничества являются организация школьного транспорта и удаление отходов. Представители частного бизнеса также могут участвовать в межмуниципальных предприятиях; в этом случае речь идет о предприятиях смешанной формы собственности.

При этом необходимо учитывать, что муниципалитеты и частный бизнес преследуют различные цели. С тем чтобы обеспечить соблюдение интересов муниципалитетов-участников, в учредительном договоре следует предусмотреть закрепление за ними большинства голосов или преобладающей доли в уставном капитале (выше 50%).

Особую проблему в межмуниципальном сотрудничестве с точки зрения конкурентного права представляет допустимость объединения муниципалитетов для совместной закупки. Если, например, несколько муниципалитетов договорились о совместном приобретении необходимых товаров, возникает объединение потребностей.

На практике это обычно происходит путем создания ООО, которые собирают заказы участвующих муниципалитетов и проводят в соответствии с потребностями в конкретных товарах публичные конкурсы. Это допустимо в Германии только в том случае, если в результате не будет нанесен ущерб развитию конкуренции.

По результатам проводившихся в Германии в последнее время опросов были выявлены следующие сферы, в которых межмуниципальная кооперация практикуется наиболее часто:

• региональный маркетинг,

• содействие развитию въездного туризма,

• водоснабжение и водоотведение,

• информационные технологии,

• образование (школьное, а также вечерние образовательные курсы – т.н. народный вечерний университет),

• территориальное планирование,

• содействие развитию экономики и занятости населения,

• противопожарная служба,

• управление твердыми бытовыми отходами (в первую очередь – утилизация мусора).

В прочих областях, таких, как издательская деятельность, содержание зданий, и некоторых других сферах, тенденция к объединению, напротив, невысока. По мнению аналитиков, в перспективе основные формы межмуниципального сотрудничества будут выглядеть несколько иначе:

• организация совместных закупок,

• предоставление персональных услуг,

• противопожарная защита и организация службы спасения,

• информационные технологии,

• содействие развитию въездного туризма,

• региональный маркетинг,

• водоснабжение и водоотведение,

• территориальное планирование,

• развитие культуры.

В зависимости от тех или иных сфер муниципальные образования зачастую выбирают специфические организационно-правовые формы для межмуниципальной кооперации. Например, публично-правовые соглашения встречаются там, где одно муниципальное образование предоставляет услуги для другого муниципалитета, например, совместный контроль качества продуктов питания, проверка счетов и пр.

Целевой союз используется, когда могут быть созданы совместные учреждения для выполнения конкретных задач, особенно в сферах водоснабжения и/или водоотведения, информационных технологий, а также школьного образования. Обычной практикой является совместная эксплуатация сооружений, зданий и сетей в интересах населения всей объединившейся территории.

Практика показала целесообразность межмуниципальной кооперации для решения таких важных задач, относящихся к задачам жизнеобеспечения. В случае объединения муниципалитетов для решения задач водоснабжения/ водоотведения удается организовать более эффективную деятельность в соответствующей сфере, модернизировать производственные процессы, обновить сети, внедрить автоматизированные системы управления, применять новые, современные материалы.

Все это вместе, в конечном счете, приводит к повышению качества предоставляемых услуг при сохранении соразмерности цены. Применительно к организации школьного обучения обычно целевой союз обслуживает школьные округа, в которые входят муниципалитеты-участники.

Обучение может проходить в школах, расположенных на территории одной общины, а школьники, проживающие на территории других муниципальных образований, доставляются в школы специальными школьными автобусами.

Нередко целевые союзы создаются для содействия развитию въездного туризма на территории района или даже региона, т. е. объединения нескольких районов. Такие целевые союзы координируют всю работу, направленную на формирование и продвижение комплексного туристического продукта, включая подготовку конкретных туристических предложений, формирование туристических программ, проведение маркетинга и организацию рекламы в надрегиональном масштабе.

Муниципальные рабочие группы часто создаются в области закупочной кооперации, а также в сфере культуры. Например, такие формы себя хорошо зарекомендовали в тех случаях, когда планируется проведение крупных культурных, спортивных, зрелищных мероприятий, театрализованных представлений, фестивалей и проч.

Частно-правовые институты доминируют в сферах содействия развитию экономики, занятости и въездного туризма, в региональном маркетинге, управлении отходами и санитарной очистке городов.

Широкая практика развития межмуниципальной хозяйственной кооперации в Германии однозначно свидетельствует о том, что такое сотрудничество позитивно оценивается муниципалитетами. Например, в Баварии, определяя цели межмуниципального сотрудничества, более чем 40% муниципальных образований констатируют улучшение экономической ситуации.

Почти треть муниципалитетов пытается путем кооперации гарантировать выполнение более широкого спектра задач, чем это было им под силу «в одиночку».

Другие 18% муниципальных образований в качестве главной цели сотрудничества рассматривают улучшение сервиса и повышение количества услуг для граждан (например, в сферах культуры, организации вечерних образовательных курсов для взрослого населения и др.).

Более 83% муниципальных образований Германии считают, что в будущем значение межмуниципального сотрудничества возрастет. 61% видят в сотрудничестве повышение своих шансов в конкурентной борьбе между территориями. Другие муниципалитеты рассматривают кооперацию как возможность улучшить состояние муниципальных бюджетов, повысить качество исполнения полномочий, использовать преимущества масштаба, а также удовлетворять возрастающие потребности населения.

Однако в процессе межмуниципального сотрудничества зачастую возникают спорные ситуации. Осложнить сотрудничество может, в первую очередь, различная степень готовности к совместной работе муниципалитетов-участников. Во многих случаях в кооперации с самого начала отсутствует структурное равновесие, поскольку муниципальные образования различаются с точки зрения финансового, кадрового и экономического потенциалов.

В целом сравнительный анализ зарубежной и российской практики межмуниципального взаимодействия позволяет сделать следующие выводы:

1. Уровень и характер межмуниципального взаимодействия во многом определяется уровнем развития системы местного самоуправления и действующим в стране правовым полем.

2. Зарубежная практика свидетельствует о широких возможностях использования механизма межмуниципального сотрудничества, которое развивается, в основном, в рамках трех направлений:

- организация эффективного горизонтального взаимодействия органов местного самоуправления по решению актуальных социально-экономических проблем развития муниципальных образований;

- формирование и защита общих интересов муниципальных образований в национальных и международных организациях местных властей;

- организация эффективного взаимодействия международного межмуниципального сотрудничества.

3. За рубежом широкое распространение получили мощные ассоциативные структуры, которые защищают интересы местных властей, и коммерческие межмуниципальные объединения (акционерные и кооперативные общества, товарищества с ограниченной ответственностью, корпорации), которые решают проблемы развития муниципальной экономики.

4. Для зарубежной практики характерно создание межмуниципальных структур с передачей им части полномочий и бюджетных средств местного самоуправления (в Испании, Дании, Франции), что запрещено действующим и новым российским законодательством в сфере местного самоуправления.

5. В России получили распространение, в основном, ассоциативные (общероссийские, региональные, межрегиональные) объединения муниципальных образований, которые в большей степени решают вопросы политического характера. Инициирование и координация межмуниципального взаимодействия в сфере социально-экономического развития, заявленные в уставах этих организаций, носит единичный, а не систематический характер.

В целом обобщение накопленного российского опыта межмуниципального взаимодействия позволяет утверждать, что в России созданы правовые предпосылки для развития горизонтальных связей между органами местного самоуправления как внутри страны, так и в системе международных отношений.

В то же время интеграционные и кооперационные процессы в российском межмуниципальном пространстве идут чрезвычайно медленно.

В связи с этим представляется целесообразным разработать проект Федерального закона "О межмуниципальном сотрудничестве", подробно регламентирующий вопросы: 1) участия межмуниципальных объединений в хозяйственной деятельности; 2) создания и функционирования межмуниципальных объединений, к компетенции которых относится исполнение властных полномочий (в этом случае создание межмуниципального объединения согласовывается с законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации); 3) порядка наделения таких межмуниципальных объединений отдельными государственными полномочиями и (или) полномочиями органов местного самоуправления; 4) контроля за исполнением переданных полномочий со стороны государства.

В Закон 2003 г. предлагается внести следующие изменения: 1) ст. 14 - 16 дополнить вопросом местного значения: "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования"; 2) ч. 5 ст. 50 читать в следующей редакции: "В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для комплексного развития муниципальных образований и организации эффективного межмуниципального сотрудничества в экономической сфере. Настоящим Федеральным законом устанавливается запрет на отчуждение муниципального.