2. Модели межмуниципального взаимодействия

Муниципальное образование принимает участие в межмуниципальном сотрудничестве в целях организации взаимодействия с другими муниципальными образованиями для выражения и защиты общих интересов, а так же объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для совместного решения вопросов местного значения, с учетом интересов населения муниципального образования, исторических и местных традиций.

В российской практике используются несколько моделей межмуниципального взаимодействия.

Таблица Модели межмуниципального взаимодействия

Модель	Показатель применения
Софинансирование расходов	Объединение ресурсов в форме софинансирования расходов, без создания  юридического лица.
Договор на приобретение услуг	приобретение услуг одним муниципалитетом у другого на основании договора возмездного оказания услуг
Развитие ассоциативных форм межмуниципального взаимодействия	ассоциативное, договорное и хозяйственное взаимодействие
Кредитные организации	создание потребительских кооперативов

Рассмотрим подробнее применение моделей:

1) Софинансирование расходов. Объединение ресурсов в форме софинансирования расходов, без создания  юридического лица, в соответствии с российским бюджетным законодательством затруднительно, но функциями софинансирования общественно значимых проектов или задач  разных муниципалитетов может обладать фонд, который может быть создан в рамках межмуниципального сотрудничества, при условии включения таких функций в его устав учредителями. При этом финансирование социально-значимых проектов может осуществляться фондом как за счет целевых взносов учредителей, если это определено  уставными документами фонда, так и за счет привлеченных небюджетных средств.

2) Договор на приобретение услуг. Российское законодательство, в принципе, не запрещает применение договора приобретение услуг. Однако в соответствии с гражданским  и бюджетным  законодательством расходование бюджетных средств  на приобретение услуги (даже в рамках межмуниципального сотрудничества) должно соответствовать процедурам закупки, определенным Федеральным законом №94-ФЗ.  В отличие от зарубежной практики, где в рамках межмуниципального соглашения цена услуги может быть снижена, российские муниципалитеты не имеют такого опыта. Теоретически, установление договорной цены возможно на услуги, тарификация которых осуществляется   муниципалитетом,  но практически это сделать довольно трудно, особенно на услуги поставщиков, являющихся субъектами естественных монополий  или сложившихся монополистов (водоотведение, водоснабжение), чаще всего являющиеся предметом договора. Тарификация данных услуг осуществляется исходя из реальных затрат на их предоставление, практики разделения стоимости данных услуг на оптовую и розничную в российском правовом опыте нет, поэтому снижение закупочной цены для другого  муниципалитета возможно только по схеме предоставления льгот (скидок), но тогда муниципалитет – поставщик должен понимать: из каких средств он будет возмещать предприятию его выпадающие доходы. Вместе с тем бюджетные услуги, расчет стоимости которых пока осуществляется без учета реальных затрат  на их оказание, могут быть предметом договора.  Фактически, эта практика уже сложилась (население  прилегающих к крупному городу поселений, часто пользуется бюджетными услугами города, иногда в экстренных ситуациях) однако она развивается стихийно, без надлежащего нормативного оформления, поэтому чревата проблемами.  Однако,  при разговоре о льготной тарификации услуг в пользу муниципалитета с меньшими ресурсными возможностями, необходимо искать аргументы, которые могли бы быть реально выгодны муниципалитету – продавцу, в противном случае соглашение не будет достигнуто. Кроме того,  в случае проведения переговоров о заключении соглашения с целью последующей  закупки услуг, тарификация по которым осуществляется не на муниципальном уровне (ТФОМС, Программа государственных гарантий предоставления медицинской помощи населению, подушевые нормативы финансирования  и т.п.), к участию в переговорах необходимо привлекать  субъект  Федерации, обозначая острую необходимость подобной формы получения услуг, т.к. возмещение расходов таких учреждений осуществляется в т.ч. и из средств регионального бюджета и (или)  территориальных отделений страховых фондов. 

Российское  законодательство прямо не возбраняет создание совместной администрации, но ст. 8 Федерального закона  №131 запрещает передачу любым межмуниципальным объединениям полномочий органов МСУ, поэтому в Федеральном законе №131 передача полномочий по соглашению отнесена к главе 3 «Вопросы местного значения» и не квалифицируется как форма межмуниципального сотрудничества. Поэтому такая форма координации  муниципалитетов, как передача контрольной функции в соответствии с российским законодательством невозможна. Однако в рамках гражданско-правовых соглашений органы МСУ могут создавать некие органы, но без образования юридического лица. Такие органы могут осуществлять координацию, совместное согласование действий, консультирование. Такие примеры в российской практике уже есть, хотя их и мало, и их решения носят лишь рекомендательный характер (например, в Мытищинском районе Московской области  в рамках соглашения о сотрудничестве, заключенном между районом и поселениями создан  Координационно-консультативный совет, где главы муниципальных образований осуществляют  согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативных правовых актов муниципалитетов и др. важнейших документов ).  Вместе с тем в условиях жесткой нехватки квалифицированных кадров, особенно в небольших муниципалитетах,  совместное осуществление  ряда исполнительных функций становится востребованной технологией, поэтому ее разработка требует специального экспертного внимания.

3) Развитие ассоциативных форм межмуниципального взаимодействия. Российские ассоциации  не могут пока осуществить переход от чисто политической сферы активности к управленческой или  хозяйственной, они  не используют данное им законодательством право организации хозяйствующих субъектов для осуществления той или иной общественно-полезной для муниципалитетов деятельности в сфере развития местного самоуправления. Хотя, в уставах некоторых ассоциаций (советов) муниципальных образований и закреплено право на  осуществление предпринимательской деятельности: «производить товары и услуги, отвечающие целям создания Совета, а также приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, участвовать в хозяйственных обществах и товариществах на вере в качестве вкладчика, если это служит достижению целей, ради которых  создан Совет», но даже лучшие из них такую деятельность пока даже не планируют. Поэтому у российской практики есть возможность развития с учетом зарубежного опыта.

4) Кредитные организации. В России кредитные организации являются только коммерческими, создаваемыми для целей извлечения прибыли. В советской практике существовала форма добровольного общественного кредитования такая, как касса взаимопомощи. Она формировалась из вступительных и ежемесячных взносов участников, хранящихся на текущих счетах сбербанка (чаще всего счетах профсоюзных организаций). Данная организация выдавала  беспроцентные ссуды на срок несколько месяцев. Российское законодательство и сегодня допускает создание потребительских кооперативов граждан (Федеральный закон №117-ФЗ), но он не регулирует взаимоотношения юридических лиц, поэтому как форма межмуниципального сотрудничества не  пригоден.  Кроме того, выделение бюджетных кредитов сегодня жестко ограничено БК РФ, поэтому как форма межмуниципальной кооперации сегодня не осуществима, хотя и актуальна для развития муниципалитетов.

Можно выделить несколько основных направлений взаимодействия муниципальных образований:

1) Совместная деятельность в сфере нормотворчества. Это направление очень многогранно, это и работа по совершенствованию местных нормативных актов, посредством обмена опытом и (или) разработки модельных актов, и участие в разработке нормативных актов органов государственной власти (как на уровне субъектов РФ, так и на федеральном уровне) и (или) их лоббирование в органах государственной власти. Последним ярким примером подобной работы, является участие Конгресса муниципальных образований РФ в разработке и принятии новой редакции Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”. К этому же направлению можно отнести очень активные действия отдельных муниципалитетов и ассоциаций по опротестованию в судах нормативных актов органов государственной власти. При этом сам процесс совместной деятельности выражается в очень разнообразных формах, таких как принятие совместных заявлений, использование права законодательной инициативы, создание групп специалистов, использование средств массовой информации, приглашение профессиональных консультантов и т. д.

2) Совместная деятельность в сфере экономики и финансов. Это направление деятельности так же получило широкое распространение. Основными формами совместной деятельности в этой сфере являются: межмуниципальное кредитование, совместная разработка программ финансового оздоровления и экономического развития, совместное использование грантов различных благотворительных организаций для решения экономических проблем отдельных муниципальных образований, создание совместных информационных систем и многое другое. Самым интересным примером сотрудничества муниципалитетов в сфере экономики является создание специальной ассоциации муниципального экономического развития (МЭР), которая основной своей задачей поставила содействовать экономическому развитию своих членов.

3) Совместная деятельность в сфере культуры и спорта. Говоря об этом направлении деятельности муниципалитетов можно сказать, что для развития культуры и спорта никогда не существовало границ. Однако финансовые проблемы в деятельности многих самодеятельных коллективов и спортивных команд очень сильно ограничивали их возможности. Именно финансовая поддержка при активном взаимодействии муниципалитетов между собой позволили активизировать и поднять на новый уровень межмуниципальное сотрудничество в сфере культуры и спорта. При этом формы сотрудничества остаются традиционными – это проведение межмуниципальных фестивалей, соревнований, конкурсов и т. д.

4) Совместная деятельность в сфере ЖКХ. Учитывая сложность и многогранность проблем, накопленных в сфере ЖКХ многие муниципалитеты не в состоянии в одиночку справиться с ними, что объективно подталкивает их искать поддержку и помощь у других муниципалитетов. Самыми распространенными формами взаимодействия в этой сфере является: обмен опытом, использование предприятий, предоставляющих услуги ЖКХ, одного муниципалитета, для обслуживания жителей иных муниципалитетов, совместное финансирование программ в сфере ЖКХ.

5) Совместная деятельность в сфере подготовки, переподготовки и аттестации кадров муниципальных служащих. Это направление взаимодействия получило свое развитие лишь в нескольких ассоциациях, что объясняется значительными финансовыми затратами, отсутствием необходимого количества квалифицированных специалистов, способных реализовывать программы подготовки и переподготовки кадров и отсутствием стимулов профессионального роста у значительной части муниципальных служащих.

На этом список основных направлений сотрудничества муниципалитетов можно завершить, так как по всем остальным возможным направлениям, взаимодействие носит крайне эпизодический характер и зачастую связано с субъективными факторами, оказывающими влияние на деятельность.

2.1 Межмуниципальное взаимодействие в РФ

Сегодня по данным Министерства регионального развития РФ только в 55-и субъектах созданы такие межмуниципальные объединения. В основном это Юг России, а также, Пензенская и Новгородская области. Можно привести такой пример, когда органами местного самоуправления 21-го муниципального района Новгородской области учреждено предприятие в форме общества с ограниченной ответственностью, которое оказывает услуги в сфере водотеплоснабжения.

Органы управления этой организации формируются пропорционально внесенным каждым из муниципалитетов вкладов в уставный капитал. Весьма интересные представляют и примеры межмуниципального взаимодействия на границах трех регионов Юга России.

Это Ставропольский край, Ростовская область и Краснодарский край между Привольнинским, Песчанокопским и Ново-Павловским сельскими поселениями. Органами местного самоуправления указанных муниципальных образований заключено соглашение, предусматривающие сотрудничество в области сельского хозяйства, землепользования, охраны общественного порядка, охраны окружающей среды и даже развития культуры⁸.

Рассмотрим осуществления межрегионального и межмуниципального сотрудничества и взаимодействия субъектов Российской Федерации в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения

Таблица 2 - опыт осуществления межрегионального сотрудничества субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации	Опыт осуществления межрегионального сотрудничества
Алтайский край	- участие в межрегиональных выставках; - презентация экономического потенциала в субъектах Федерации; - поддержка торгово-экономической деятельности алтайских производителей; - создание единых инновационных проектов с соседними субъектами Федерации.
Амурская область	- развитие торгово-экономических связей; - обмен базами данных о продукции и услугах, производимых в Амурской области; - содействие в обмене опытом с регионами по вопросам привлечения иностранных инвестиций; - обмен информацией о планах проведения на территории Амурской области межрегиональных и международных торгово-промышленных, инновационных и инвестиционных выставок, ярмарок; - участие в разработке единых программ развития региона.
Брянская область	- создание межрегионального выставочно-культурно-делового центра; - создание совместных предприятий агропромышленного комплекса.
Город Москва	- продвижение продукции и услуг на рынки других регионов (осуществление выставочно-ярмарочной деятельности); - развитие гуманитарных связей: научно-технического, культурного, образовательного взаимодействия и молодежного сотрудничества; - реализация потенциала глубокой межрегиональной экономической интеграции, разработка совместных проектов; - интенсификация информационной работы.
Город Санкт-Петербург	- торгово-экономическое, научно-техническое, социальное и культурное сотрудничество; - подготовка специалистов.
Республика Дагестан	- создание торговых представительств республики в регионах, а также торговых представительств регионов в республике.
Калининградская область	- укрепление и развитие взаимовыгодных прямых, в том числе кооперационных, связей между предприятиями (организациями), находящимися на территориях сторон; - подготовка предложений по созданию совместных производств; - обмен информацией об инвестиционных и инновационных проектах с учетом возможного совместного участия в их реализации; - осуществление обмена информацией о продукции, выпускаемой предприятиями, находящимися на территориях Калининградской области и субъектов Российской Федерации. Содействие в продвижении произведенной продукции; - содействие в открытии представительств организаций и предприятий субъектов Российской Федерации в Калининградской области, работающих в сфере туризма.
Калужская область	- развитие межрегиональной кооперации субъектов экономической деятельности путем проведения выставок и ярмарок, обмена информацией между организациями инфраструктуры предпринимательства; - проведение инвестиционных форумов, презентаций, выставок инвестиционных проектов.
Камчатский край	- проведение совместных мероприятий в области туризма, культуры, образования, здравоохранения, спорта; - продвижение продукции и услуг на рынки других регионов (осуществление выставочно-ярмарочной деятельности, проведение презентационных мероприятий); - информационный обмен; - создание координирующих органов.
Магаданская область	- содействие участию предприятий в выставках и ярмарках, проводимых на территории сторон, заключению прямых договоров между предприятиями-производителями и торгующими организациями сторон; - заключение долгосрочных Соглашений.
Псковская область	- создание совместных межрегиональных рабочих групп, ответственных за реализацию подписанных соглашений межрегионального сотрудничества и утвержденных планов к ним; - сотрудничество в сфере выработки решений по вопросам реформирования бюджетной и налоговой политики, бюджетного процесса, совершенствования межбюджетных отношений.
Республика Мордовия	- участие товаропроизводителей Мордовии в международных выставочно-конгрессных и презентационных мероприятиях.
Республика Коми	- участие в выставочно-ярмарочных мероприятиях, семинарах и других мероприятиях межрегионального характера; - реализация совместных инвестиционных проектов.
Республика Марий Эл	- использование инструментов государственно-частного партнерства на основе договорных отношений с привлечением средств российских и международных институтов развития.
Ханты-Мансийский Автономный округ	- обсуждение проблем по реализации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; - выставка продукции российских производителей; - всероссийский фестиваль художественного творчества коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод об основных формах взаимодействия регионов в социально-экономической сфере:

1) участие в ассоциациях экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации (совместное финансирование деятельности ассоциаций, утверждение решений собраний учредителей и мер по их реализации); в настоящее время действует ряд таких ассоциаций: «Центрально-Черноземная», «Сибирское соглашение», межпарламентская ассоциация «Дальний Восток и Забайкалье» и другие;

2) осуществление программ социально-экономического развития в таких направлениях, как участие в разработке и реализации федеральных целевых программ, в том числе за счет региональных бюджетов, согласование межрегиональных целевых программ, координация деятельности по их реализации, взаимоувязка региональных подпрограмм;

3) реализация инвестиционных программ, в том числе совместная инициация формирования госзаказа на их выполнение, заключение соглашений о привлечении внебюджетных инвестиций, разработка инвестиционных проектов.

Кроме того, в ряде субъектов Российской Федерации утверждены региональные концепции межрегиональных связей и направления политики экономического развития, предусматривающие взаимное предоставление информации о показателях развития субъектов, обмен наукоемкими технологиями и средствами производства, содействие развитию малого бизнеса (снижение административных барьеров, предоставление льгот, создание условий для взаимного продвижения продукции малых предприятий на региональные рынки).

Необходимо отметить, что наиболее распространенной формой межрегионального сотрудничества на сегодня остаются межрегиональные соглашения между субъектами Российской Федерации. Вместе с тем обобщение существующего опыта межрегионального сотрудничества позволяет выявить наиболее перспективные направления такого взаимодействия:

• правовое обеспечение межрегионального сотрудничества (принятие нормативных правовых актов, утверждение стратегий и целевых программ развития, заключение соглашений (меморандумов, протоколов, планов мероприятий) по отдельным направлениям сотрудничества;

• создание координирующих органов (комиссий, отделов, комитетов и советов по развитию и координации сотрудничества, операторов межрегиональных связей, дирекций и т.д.);

• развитие инфраструктуры межрегионального сотрудничества (строительство межрегиональных выставочно-конгрессных комплексов, культурных центров и т.д.);

• информационное обеспечение межрегионального сотрудничества (создание межрегиональных информационно-аналитических систем, маркетинговых центров и т.д.);

• продвижение продукции и услуг на рынки других регионов (осуществление выставочно-ярмарочной деятельности, проведение презентационных мероприятий, распространение рекламно-информационной продукции, продвижение региональных брендов и торговых марок товаропроизводителей и т.д.);

• осуществление совместных проектов (организация предприятий на основе различных форм кооперации, межрегиональных зон опережающего развития, производственно-территориальных кластеров), создание межрегиональных институтов развития инвестиционной направленности (инвестиционных, страховых, венчурных фондов, бизнес-альянсов, совместных инжиниринговых центров, межрегиональных банков развития, клиринговых и расчетных центров), научных центров при ВУЗах по разработке ноу-хау и т.д.;

• научно-методическое обеспечение межрегионального сотрудничества (проведение научных исследований, разработка методических материалов по развитию межрегиональных связей и т.д.);

• налаживание деловых и культурных контактов и связей с другими регионами (участие в межрегиональных форумах, выставках, фестивалях, конкурсах, проведение визитов делегаций с торгово-экономическими и культурными миссиями и т.д.).

Внимание к межрегиональному сотрудничеству как одному из ключевых направлений региональной политики, а также эффективному механизму развития интегративных связей между субъектами Российской Федерации уделяется в разрабатываемых в настоящее время стратегиях развития регионов России.

В заключение необходимо отметить, что межрегиональное сотрудничество обладает широкими возможностями для обеспечения поступательного и сбалансированного социально-экономического развития регионов на основе налаживания между ними долгосрочных, равноправных и взаимовыгодных отношений.

При этом ключевым направлением в развитии межрегионального взаимодействия может стать изучение имеющегося опыта и основных форм межрегионального сотрудничества, реализуемых в настоящее время субъектами Российской Федерации.