Содержание

Введение ……………………………………………………………….……. 1. Теоретические основы межмуниципального взаимодействия …….….. 1.1 Суть понятия, цели межмуниципального взаимодействия ….… 1.2 Причины межмуниципального взаимодействия ……………..… 1.3 Правовые основы межмуниципального взаимодействия 2. Модели и формы межмуниципального взаимодействия ……………… 2.1 Межмуниципальное взаимодействие в РФ………………….…. 2.2 Зарубежный опыт межмуниципального взаимодействия……… 3. Проблемы реализации межмуниципального взаимодействия …….….. 3.1 Анализ межмуниципального взаимодействия в Российской Федерации …………………………………………….………………….…. 3.2 Межмуниципальное взаимодействие в Германии ……..……... Заключение ………………………………………………………………….. Список использованных источников ……………………………………… Приложение А Формы международного взаимодействия ………………

3 5 5 11 13 23 29 35 41 43 50 63 65 67

Введение

Процессы межмуниципального сотрудничества, как в прошлом, так и сейчас напрямую связаны со степенью развития института местного самоуправления, а точнее со степенью самостоятельности и полноценности этого института. Объяснения для такого положения дел лежат на поверхности. Ведь цель объединения муниципальных образований состоит в координации их усилий при реализации собственных прав и интересов, в поиске более эффективного решения проблем в той зоне ответственности, где муниципалитеты чувствуют свою организационную и финансово-экономическую самостоятельность. Если субъекты местного самоуправления (граждане, коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления) находятся в политической и финансовой зависимости от государства при решении вопросов местного значения, у них будет отсутствовать и какая-либо мотивация к объединению. Экономически зависимые представители органов местного самоуправления вместо поиска более эффективных механизмов муниципального управления, будут ориентированы на выполнение указаний тех, кто их назначил.

Нас сегодняшний день межмуниципальное взаимодействие в России развивается в основном в политической сфере и носит общероссийский и межрегиональный характер. Укреплению хозяйственных связей муниципальных образований в регионе, развитию кооперации между ними, экономической интеграции не уделяется должного внимания, хотя именно между районами, поселениями одного региона могут формироваться более тесные взаимосвязи, что обусловлено функционированием в границах единой социально-экономической системы субъекта РФ.

Цель работы – изучение понятия межмуниципалоного взаимодействия, причин применения, проблем реализации.

Объект изучения- межмуниципальное взаимодействие, предмет изучения- роль межмуниципального взаимодействия в развитии страны.

При написании работы были поставлены следующие задачи:

1. Изучение теоретических основ межмуниципального взаимодействия;

2. Исследование целей межмуниципального взаимодействия;

3. Рассмотрение правовых основ межмуниципального взаимодействия;

4. Выявление проблем реализации межмуниципального взаимодействия;

5. Анализ опыта межмуниципального взаимодействия.

Исходя из этого, необходимо содействовать развитию межмуниципального экономического взаимодействия в субъектах Российской Федерации, проводить работу по выявлению, обобщению и распространению лучших практик организации межмуниципального взаимодействия. Совместная деятельность органов местного самоуправления в экономической сфере должна способствовать координации социально-экономического развития муниципальных образований, развитию существующих межмуниципальных кооперационных и интеграционных связей, а также формированию новых направлений экономического взаимодействия.

1. Теоретические основы межмуниципального взаимодействия

1.1 Суть понятия, цели межмуниципального взаимодействия

В современном мире нарастает интеграция, мобильность людей, товаров, услуг на всех уровнях: от общемировых до поселенческих. Всё теснее социально-экономические связи соседних поселений, больше общих исходных проблем у жителей разных населённых пунктов. Поэтому должна развиваться и кооперация между ними, должен использоваться ресурс межпоселенческих взаимодействий от обмена передовым опытом, серьёзных находок и ноу-хау до создания совместных хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций. Именно местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности людей, то есть вопросы повседневной жизни и быта, связанных с удовлетворением всех основных жизненных потребностей населения.

В России до настоящего времени не сложилось общепринятого определения понятия «межмуниципальное взаимодействие».

Практика межмуниципального взаимодействия значительно опередила научное обоснование данного направления деятельности, которое следует рассматривать как часть объекта муниципального управления. Законодательная трактовка этого понятия отсутствует, формулирование научных определений находится в стадии поиска. Эксперты, комментирующие процесс и перспективы межмуниципального взаимодействия, как правило, говорят о взаимодействии муниципальных образований в лице их представителей или органов управления в целях координации, более эффективного осуществления своих прав и интересов, совместного решения различных вопросов и проблем. Представляется, что более точно можно было бы определить межмуниципальное взаимодействие как совокупность правовых и социально-экономических отношений, установленных между муниципальными образованиями и реализуемых на принципах социального партнерства. Данное определение предполагает комплексность и многоаспектность объекта управления, который представляет собой сферу полномочий властных и управленческих структур муниципального уровня власти и управления. Следует отметить, что сложность современного государственного и муниципального управления во многом обусловлена неоднородностью субъекта управления и увеличением числа субъектов влияния на принятие управленческих решений (политические партии, профессиональные союзы, неправительственные, общественные организации, финансовые корпорации, мощные бизнес-структуры, институты гражданского общества и т.д.). В рамках задачи межмуниципального взаимодействия субъект управления носит комплексный характер и включает органы местного самоуправления тех муниципалитетов, которые это взаимодействие осуществляют, а также субъекты влияния в той мере, в которой они реализуют свои интересы в данной сфере.

Для удобства понимания изучаемого процесса определим межмуниципальное взаимодействие как организационное и правовое выражение кооперационных связей, складывающихся между муниципальными образованиями, в целях координации, более эффективного осуществления своих прав и интересов, совместного решения различных вопросов и проблем, экономически, финансово и политически самостоятельных субъектов, осуществляющих деятельность по муниципальному управлению (органов МСУ, руководителей этих органов, муниципальных учреждений, предприятий и граждан)¹.

В научной литературе, нормативных актах и в хозяйственной практике широко используются термины «межмуниципальная кооперация»², «межмуниципальное сотрудничество»³.

Однако, разница терминов ощутима.

Под межмуниципальной кооперации подразумевается - горизонтальное взаимодействие между муниципальными образованиями, между различными автономными уровнями. Межмуниципальное сотрудничество - система взаимодействия муниципальных образований, которая осуществляется с учетом социальных, политических. экономических интересов, формируемую с целью эффективного управления развитием территории на основе межмуниципальных связей.

Межмуниципальное взаимодействие (ММВ) представляет целенаправленную, институционально оформленную систему согласованных действий органов местного самоуправления, охватывающую два и более муниципалитета, направленную на эффективное решение вопросов местного значения и на согласованное представительство интересов муниципальных образований на всех уровнях государственной власти с целью социально-экономического развития территории.

Практика межмуниципального взаимодействия значительно опередила научное обоснование данного направления деятельности, которое следует рассматривать как часть объекта муниципального управления. Законодательная трактовка этого понятия отсутствует, формулирование научных определений находится в стадии поиска. Эксперты, комментирующие процесс и перспективы взаимодействия, как правило, говорят о взаимодействии муниципальных образований в лице их представителей или органов управления в целях координации, более эффективного осуществления своих прав и интересов, совместного решения различных вопросов и проблем. Представляется, что более точно можно было бы определить межмуниципальное взаимодействие как совокупность правовых и социально-экономических отношений, установленных между муниципальными образованиями и реализуемых на принципах социального партнерства. Данное определение предполагает комплексность и многоаспектность объекта управления, который представляет собой сферу полномочий властных и управленческих структур муниципального уровня власти и управления.

Следует отметить, что сложность современного государственного и муниципального управления во многом обусловлена неоднородностью субъекта управления и увеличением числа субъектов влияния на принятие управленческих решений (политические партии, профессиональные союзы, неправительственные, общественные организации, финансовые корпорации, мощные бизнес-структуры, институты гражданского общества и т.д.). В рамках задачи межмуниципального взаимодействия субъект управления носит комплексный характер и включает органы местного самоуправления тех муниципалитетов, которые это взаимодействие осуществляют, а также субъекты влияния в той мере, в которой они реализуют свои интересы в данной сфере.

Тогда сущность управления межмуниципальным взаимодействием в рамках каждого муниципального образования может состоять в целенаправленном воздействии органов местного самоуправления этого муниципального образования на использование технологий межмуниципального сотрудничества в интересах местного сообщества.

Говоря о задаче управления межмуниципальным взаимодействием, следует отметить, что речь идет лишь об одном из направлений управленческой деятельности органов муниципальной власти, которое осуществляется в рамках управления социально-экономическим развитием муниципального образования в целом. При этом социально-экономическое развитие муниципального образования рассматривается как объект непосредственного управленческого воздействия и как объект влияния факторов внешнего и внутреннего характера. Межмуниципальное взаимодействие как объект управления также представляет собой комплекс весьма динамичных процессов различной степени сложности, которые априори предусматривают наличие, как минимум, двух субъектов управления, поскольку мы имеем дело с взаимодействием. Однако для каждого из этих субъектов интересы партнера по межмуниципальному сотрудничеству можно рассматривать как фактор внешнего влияния, причем весьма существенный. При этом можно говорить о двух уровнях управления применительно к различным объектам управления. Один из них — уровень муниципалитета, который определяет цели, направления, партнеров, формы и методы межмуниципального сотрудничества для реализации собственных полномочий и решения проблем социально-экономического развития муниципального образования. Второй уровень управления возникает на этапе реализации межмуниципальных проектов и программ, где речь может идти о совместном управлении партнеров конкретными продуктами первого уровня взаимодействия.

Что же волнует людей? Конечно, здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, торговое и транспортное обслуживание, благоустройство, дороги, спортивная инфраструктура и доступность этой спортивной инфраструктуры, культурные объекты, которые есть на территории муниципального образования, возможность проведения досуга для всех категорий граждан.

Всё это в значительной мере сфера ответственности муниципальной власти. И именно она должна обеспечить предоставление гражданам соответствующие социально значимые услуги.

Понятно, что не всегда это по силам одному, особенно небольшому муниципальному образованию – поселению (малому городу, посёлку, селу). И не всегда экономически оправдано на каждой отдельной территории создавать отдельную самостоятельную инфраструктуру для оказания таких услуг. Поэтому необходимо скоординированное решение данных проблем. На помощь должно прийти межмуниципальное и, прежде всего, хозяйственное сотрудничество муниципалитетов.

Межмуниципальное хозяйственное взаимодействие представляется одним из действенных способов и механизмов повышения эффективности объединения различных ресурсов муниципальных образований, с целью их экономии и эффективного использования.

В этой связи для объединения финансовых средств, материальных, кадровых и иных ресурсов федеральным законом предусмотрена возможность в рамках решения вопросов местного значения создания межмуниципальных объединений.

Длительный и разнообразный международный опыт межмуниципального взаимодействия сформировал его базовые принципы⁴:

1) сохранение самостоятельности органов местного самоуправления в рамках межмуниципальной кооперации,

2) недопустимость принуждения к объединению,

3) наличие экономической и политической целесообразности объединения.

Периодичность взаимодействия муниципальных образований зависит от множества условий и, в первую очередь, определяется сущностью решаемой проблемы (вопроса). Регулярное (долгосрочное) взаимодействие происходит по вопросам, решение которых не может быть ограничено какими-то временными рамками, либо при решении комплекса проблем (решение одного связано с решением другого и т. д.). Примерами регулярного (долгосрочного) взаимодействия могут быть:

1) взаимодействие муниципалитетов по формированию нормативно-правовой базы субъекта РФ;

2) обмен опытом, формами и методами работы между муниципалитетами;

3) культурное взаимодействие.

Эпизодическое (краткосрочное или единовременное) взаимодействие ограничено временными рамками, как правило, не более одного срока полномочий выборных органов, должностных лиц местного самоуправления конкретного муниципалитета, и возникает при решении локальных задач. Например:

1) совместное обращение муниципалитетов к органам государственной власти с требованием решить какую-то конкретную задачу, лоббирование решения конкретного вопроса в законодательных органах;

2) финансирование конкретной программы (инвестиции, строительство и т.д.);

3) проведение разовых мероприятий, например, совместных празднований и т.д.

Степень взаимодействия зависит от сложности решаемых вопросов, готовности муниципалитетов совместно решать эти проблемы и других объективных и субъективных факторов. Высокая степень взаимодействия предполагает, что в процессе взаимодействия все или большинство структур органов местного самоуправления данного муниципалитета включены в него. Примером высокого уровня взаимодействия может быть сотрудничество граничащих между собой муниципалитетов по всему комплексу вопросов, вытекающих из проблематики совместного проживания.

Низкий уровень взаимодействия предполагает, что лишь одна или незначительная часть структур местного самоуправления включены в процесс решения конкретной задачи.