1) Ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы)

В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо предписанные федеральным законом варианты взаимодействия, так и варианты добровольные. Так в соответствии с требованиями закона в субъектах Российской Федерации образованы советы муниципальных образований, а на федеральном уровне успешно осуществляет координацию деятельности. В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо регламентированные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в каждом субъекте Российской Федерации предусматривается образование советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований. Все это реализовано в Российской Федерации как на уровне субъектов Российской Федерации (где практически повсеместно созданы советы муниципальных образований), так и на федеральном уровне (где действует созданное в 2006 году Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Общероссийской конгресс муниципальных образований). Однако, несмотря на поддержку законодателя, а также организационную помощь, оказываемую органами государственной власти субъектов Российской Федерации, потенциал советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в вопросах межмуниципального хозяйственного сотрудничества пока реализован далеко не полностью.

Не во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию с соответствующими советами муниципальных образований. Кроме того, наряду с осуществляемой советами муниципальных образований основной представительской функцией (организация взаимодействия, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований), действующее законодательство дает возможность создавать на их базе различные формы хозяйственной кооперации в целях предоставления услуг муниципалитетам в решении вопросов местного значения, обучения муниципальных служащих и т.п. Данная деятельность могла бы осуществляться как самими советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации, действующими в организационно-правовой форме ассоциации, так и некоммерческими организациями, учредителями которых, в свою очередь, могут выступить указанные ассоциации.

Кроме того, в стране существует широкий спектр добровольных объединений муниципальных образований, имеющих давнюю историю и достаточно высокую эффективность.

Эти объединения имеют различную природу и различную направленность. С одной стороны, есть объединения территориальные – это Ассоциация дальневосточных и сибирских городов, «Города Урала», Союз городов центра и северо-запада, «Города Поволжья» и ряд других таких объединений, образований. Кроме того, есть ещё и отраслевая направленность таких формирований – это Ассоциация наукоградов, Ассоциация ЗАТО⁷.

2) договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.)

Согласно части 4 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Такая форма межмуниципального сотрудничества является договорной и находит применение в разных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Эти формы взаимодействия опираются на гражданское законодательство. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия развиваются в основном различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов. Но имеется потенциальная возможность и объединения ресурсов для решения вопросов местного значения через обычные хозяйственные договоры. Причины слабого применения межмуниципального сотрудничества в договорной форме лежат в различных плоскостях. Среди этих причин могут быть названы и нехватка квалифицированных кадров, и недостаточность финансовых ресурсов участников, и необходимость соблюдения в ряде случаев конкурсных процедур, и даже сам необязательный характер заключаемых соглашений. Однако существующие затруднения не требуют для их преодоления корректировки законодательства и, несомненно, будут преодолены по мере накопления муниципальными образованиями соответствующего практического опыта.

Надо сказать, что потенциал ассоциативных и договорных форм сотрудничества межмуниципальных образований пока реализован не полностью. Например, те же советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, наряду с основной представительской деятельностью уже сейчас могли бы активнее использовать свои возможности в межмуниципальном хозяйственном сотрудничестве.

3) организационно-хозяйственные формы. Наряду с ассоциативной и договорной формами межмуниципального сотрудничества действующее российское законодательство предусматривает и еще один способ взаимодействия – межмуниципальное хозяйственное сотрудничество, реализуемое путем создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями (создание координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица, создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ (ООО, ЗАО)).

Одной из организационно-хозяйственных форм межмуниципального сотрудничества является создание межмуниципальных хозяйственных обществ.

Деятельность межмуниципальных хозяйственных обществ регулируется как положениями ГК Российской Федерации (статьи 66—68, 87— 94, 96—104 и другие), так и специальными федеральными законами: Федеральным законом от 08 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» и Федеральным законом от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».

Вместе с тем, вызывает различные толкования вопрос о возможных участниках таких обществ, а именно, могут ли быть таковыми только муниципальные образования либо также и иные лица (физические или юридические).

Наряду с коммерческими организациями в соответствии с нормами статьи 69 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

При этом следует отметить, что межмуниципальные хозяйственные общества, фонды и автономные некоммерческие организации нельзя рассматривать как наиболее приемлемые организационно-правовые формы для осуществления межмуниципального сотрудничества. Основным недостатком данных видов юридических лиц является то, что муниципальное образование утрачивает право собственности на имущество, передаваемое этим организациям. Особенности этих юридических лиц также ограничивают механизмы контроля со стороны органов местного самоуправления за функционированием данных организаций. Кроме того, основная деятельность хозяйственных обществ направлена на получение прибыли, и юридическая конструкция соответствующей организационно-правовой формы ориентирована скорее на решение частных, а не публичных задач, что не характерно для межмуниципального сотрудничества, основной целью которого является совместное решение вопросов местного значения несколькими муниципальными образованиями.

Следует признать, что в настоящее время хозяйственное межмуниципальное сотрудничество в значительной мере вытеснено такой формой взаимодействия муниципальных образований, как заключение соглашений между муниципальными районами и поселениями о передаче полномочий по решению вопросов местного значения. Именно в силу того, что вышеназванные соглашения допустимо заключать только между муниципальным районом и входящими в этот район поселениями, через данный способ межмуниципального взаимодействия не могут быть решены все задачи объединения усилий нескольких муниципальных образований (в первую очередь, муниципальных образований одного вида). Более того, получившая широкое распространение практика передачи полномочий преимущественно от поселений муниципальным районам подменяет собой межмуниципальное сотрудничество и устраняет объективные основания для такового.

Указанные недостатки в известной степени снижают привлекательность хозяйственных форм межмуниципального сотрудничества, в то время, как потенциал такого сотрудничества достаточно велик. В реальной же практике вполне возможно наличие совместных интересов нескольких поселений, нескольких соседних муниципальных районов (даже относящихся к различным субъектам Российской Федерации), а также городского округа и соседних муниципальных образований других видов (например, в складывающихся городских агломерациях).

Наряду с уже существующими способами реализации межмуниципального хозяйственного сотрудничества, полезным могло бы оказаться создание межмуниципальных учреждений (как бюджетных, так и автономных) и межмуниципальных предприятий, в том случае, если такая юридическая конструкция будет признана позитивным правом. Данные юридические лица могут создаваться и действовать на основе лишь одной формы собственности – государственной или муниципальной, а передаваемое предприятию или учреждению имущество в этом случае не переходит в собственность третьих лиц. Во-вторых, собственник имущества предприятия имел бы ряд полномочий по управлению данным предприятием. В-третьих, могла бы быть обеспечена некоммерческая, социальная направленность таких организаций.

Помимо межмуниципального сотрудничества существуют и другие формы взаимодействия муниципальных образований.

Так, в Федеральном законе № 131-ФЗ решение населением и (или) органами местного самоуправления поселений вопросов местного значения связанно с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Решение вопросов местного значения межпоселенческого характера Федеральный закон № 131-ФЗ относит к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов (ч. 1 ст. 2). Таким образом, основным критерием отнесения вопроса местного значения к компетенции поселения или муниципального района является круг субъектов правового регулирования: непосредственно жители — для поселений, поселения — для муниципального района.

Нормами части 2 статьи 55 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается перечисление субсидий из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на решение вопросов межмуниципального характера, то есть предполагается, что поселения должны осуществлять софинансирование соответствующих вопросов. При этом перечисление таких субсидий предусматривается только в случаях, если представительный орган в муниципальных районах формируется не путём прямых выборов, а из глав поселений, входящих в состав муниципального района и депутатов представительных органов этих поселений. Размер указанных межбюджетных субсидий утверждается решением представительного органа муниципального района и решениями представительных органов поселений о местных бюджетах по единому для всех соответствующих поселений данного муниципального района нормативу в расчёте на одного жителя либо потребителя муниципальных услуг (ч. 3 ст. 142.3 БК Российской Федерации).

В связи с этим деятельность органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений по решению вопросов местного межпоселенческого характера можно рассматривать в качестве обязательного публично-правового взаимодействия муниципальных образований. Вместе с тем в целях обеспечения соблюдения принципов равенства бюджетных прав всех поселений и всех муниципальных районов и самостоятельности местных бюджетов в законодательстве Российской Федерации следовало бы предусмотреть не обязанность, а право всех поселений перечислять такие субсидии в бюджеты муниципальных районов, при том независимо от способа формирования их представительных органов. В данном случае такое взаимодействие муниципальных образований можно рассматривать как одну из форм межмуниципального сотрудничества.

2. Формы межмуниципального взаимодействия

2.1 Российские формы межмуниципального взаимодействия

Муниципальное образование принимает участие в межмуниципальном сотрудничестве в целях организации взаимодействия с другими муниципальными образованиями для выражения и защиты общих интересов, а так же объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для совместного решения вопросов местного значения, с учетом интересов населения муниципального образования, исторических и местных традиций.

В российской практике используются несколько форм межмуниципального взаимодействия.

Таблица 1 Формы межмуниципального взаимодействия в РФ

Форма	Показатель применения
Софинансирование расходов	Объединение ресурсов в форме софинансирования расходов, без создания  юридического лица.
Договор на приобретение услуг	приобретение услуг одним муниципалитетом у другого на основании договора возмездного оказания услуг
Развитие ассоциативных форм межмуниципального взаимодействия	ассоциативное, договорное и хозяйственное взаимодействие
Кредитные организации	создание потребительских кооперативов

Рассмотрим подробнее применение моделей:

1) Софинансирование расходов. Объединение ресурсов в форме софинансирования расходов, без создания  юридического лица, в соответствии с российским бюджетным законодательством затруднительно, но функциями софинансирования общественно значимых проектов или задач  разных муниципалитетов может обладать фонд, который может быть создан в рамках межмуниципального сотрудничества, при условии включения таких функций в его устав учредителями. При этом финансирование социально-значимых проектов может осуществляться фондом как за счет целевых взносов учредителей, если это определено  уставными документами фонда, так и за счет привлеченных небюджетных средств.

2) Договор на приобретение услуг. Российское законодательство, в принципе, не запрещает применение договора приобретение услуг. Однако в соответствии с гражданским  и бюджетным  законодательством расходование бюджетных средств  на приобретение услуги (даже в рамках межмуниципального сотрудничества) должно соответствовать процедурам закупки, определенным Федеральным законом №94-ФЗ.  В отличие от зарубежной практики, где в рамках межмуниципального соглашения цена услуги может быть снижена, российские муниципалитеты не имеют такого опыта. Теоретически, установление договорной цены возможно на услуги, тарификация которых осуществляется   муниципалитетом,  но практически это сделать довольно трудно, особенно на услуги поставщиков, являющихся субъектами естественных монополий  или сложившихся монополистов (водоотведение, водоснабжение), чаще всего являющиеся предметом договора. Тарификация данных услуг осуществляется исходя из реальных затрат на их предоставление, практики разделения стоимости данных услуг на оптовую и розничную в российском правовом опыте нет, поэтому снижение закупочной цены для другого  муниципалитета возможно только по схеме предоставления льгот (скидок), но тогда муниципалитет – поставщик должен понимать: из каких средств он будет возмещать предприятию его выпадающие доходы. Вместе с тем бюджетные услуги, расчет стоимости которых пока осуществляется без учета реальных затрат  на их оказание, могут быть предметом договора.  Фактически, эта практика уже сложилась (население  прилегающих к крупному городу поселений, часто пользуется бюджетными услугами города, иногда в экстренных ситуациях) однако она развивается стихийно, без надлежащего нормативного оформления, поэтому чревата проблемами.  Однако,  при разговоре о льготной тарификации услуг в пользу муниципалитета с меньшими ресурсными возможностями, необходимо искать аргументы, которые могли бы быть реально выгодны муниципалитету – продавцу, в противном случае соглашение не будет достигнуто. Кроме того,  в случае проведения переговоров о заключении соглашения с целью последующей  закупки услуг, тарификация по которым осуществляется не на муниципальном уровне (ТФОМС, Программа государственных гарантий предоставления медицинской помощи населению, подушевые нормативы финансирования  и т.п.), к участию в переговорах необходимо привлекать  субъект  Федерации, обозначая острую необходимость подобной формы получения услуг, т.к. возмещение расходов таких учреждений осуществляется в т.ч. и из средств регионального бюджета и (или)  территориальных отделений страховых фондов. 

Российское  законодательство прямо не возбраняет создание совместной администрации, но ст. 8 Федерального закона  №131 запрещает передачу любым межмуниципальным объединениям полномочий органов МСУ, поэтому в Федеральном законе №131 передача полномочий по соглашению отнесена к главе 3 «Вопросы местного значения» и не квалифицируется как форма межмуниципального сотрудничества. Поэтому такая форма координации  муниципалитетов, как передача контрольной функции в соответствии с российским законодательством невозможна. Однако в рамках гражданско-правовых соглашений органы МСУ могут создавать некие органы, но без образования юридического лица. Такие органы могут осуществлять координацию, совместное согласование действий, консультирование. Такие примеры в российской практике уже есть, хотя их и мало, и их решения носят лишь рекомендательный характер (например, в Мытищинском районе Московской области  в рамках соглашения о сотрудничестве, заключенном между районом и поселениями создан  Координационно-консультативный совет, где главы муниципальных образований осуществляют  согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативных правовых актов муниципалитетов и др. важнейших документов ).  Вместе с тем в условиях жесткой нехватки квалифицированных кадров, особенно в небольших муниципалитетах,  совместное осуществление  ряда исполнительных функций становится востребованной технологией, поэтому ее разработка требует специального экспертного внимания.

3) Развитие ассоциативных форм межмуниципального взаимодействия. Российские ассоциации  не могут пока осуществить переход от чисто политической сферы активности к управленческой или  хозяйственной, они  не используют данное им законодательством право организации хозяйствующих субъектов для осуществления той или иной общественно-полезной для муниципалитетов деятельности в сфере развития местного самоуправления. Хотя, в уставах некоторых ассоциаций (советов) муниципальных образований и закреплено право на  осуществление предпринимательской деятельности: «производить товары и услуги, отвечающие целям создания Совета, а также приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, участвовать в хозяйственных обществах и товариществах на вере в качестве вкладчика, если это служит достижению целей, ради которых  создан Совет», но даже лучшие из них такую деятельность пока даже не планируют. Поэтому у российской практики есть возможность развития с учетом зарубежного опыта.

4) Кредитные организации. В России кредитные организации являются только коммерческими, создаваемыми для целей извлечения прибыли. В советской практике существовала форма добровольного общественного кредитования такая, как касса взаимопомощи. Она формировалась из вступительных и ежемесячных взносов участников, хранящихся на текущих счетах сбербанка (чаще всего счетах профсоюзных организаций). Данная организация выдавала  беспроцентные ссуды на срок несколько месяцев. Российское законодательство и сегодня допускает создание потребительских кооперативов граждан (Федеральный закон №117-ФЗ), но он не регулирует взаимоотношения юридических лиц, поэтому как форма межмуниципального сотрудничества не  пригоден.  Кроме того, выделение бюджетных кредитов сегодня жестко ограничено БК РФ, поэтому как форма межмуниципальной кооперации сегодня не осуществима, хотя и актуальна для развития муниципалитетов.

Можно выделить несколько основных направлений взаимодействия муниципальных образований:

1) Совместная деятельность в сфере нормотворчества. Это направление очень многогранно, это и работа по совершенствованию местных нормативных актов, посредством обмена опытом и (или) разработки модельных актов, и участие в разработке нормативных актов органов государственной власти (как на уровне субъектов РФ, так и на федеральном уровне) и (или) их лоббирование в органах государственной власти. Последним ярким примером подобной работы, является участие Конгресса муниципальных образований РФ в разработке и принятии новой редакции Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”. К этому же направлению можно отнести очень активные действия отдельных муниципалитетов и ассоциаций по опротестованию в судах нормативных актов органов государственной власти. При этом сам процесс совместной деятельности выражается в очень разнообразных формах, таких как принятие совместных заявлений, использование права законодательной инициативы, создание групп специалистов, использование средств массовой информации, приглашение профессиональных консультантов и т. д.

2) Совместная деятельность в сфере экономики и финансов. Это направление деятельности так же получило широкое распространение. Основными формами совместной деятельности в этой сфере являются: межмуниципальное кредитование, совместная разработка программ финансового оздоровления и экономического развития, совместное использование грантов различных благотворительных организаций для решения экономических проблем отдельных муниципальных образований, создание совместных информационных систем и многое другое. Самым интересным примером сотрудничества муниципалитетов в сфере экономики является создание специальной ассоциации муниципального экономического развития (МЭР), которая основной своей задачей поставила содействовать экономическому развитию своих членов.

3) Совместная деятельность в сфере культуры и спорта. Говоря об этом направлении деятельности муниципалитетов можно сказать, что для развития культуры и спорта никогда не существовало границ. Однако финансовые проблемы в деятельности многих самодеятельных коллективов и спортивных команд очень сильно ограничивали их возможности. Именно финансовая поддержка при активном взаимодействии муниципалитетов между собой позволили активизировать и поднять на новый уровень межмуниципальное сотрудничество в сфере культуры и спорта. При этом формы сотрудничества остаются традиционными – это проведение межмуниципальных фестивалей, соревнований, конкурсов и т. д.

4) Совместная деятельность в сфере ЖКХ. Учитывая сложность и многогранность проблем, накопленных в сфере ЖКХ многие муниципалитеты не в состоянии в одиночку справиться с ними, что объективно подталкивает их искать поддержку и помощь у других муниципалитетов. Самыми распространенными формами взаимодействия в этой сфере является: обмен опытом, использование предприятий, предоставляющих услуги ЖКХ, одного муниципалитета, для обслуживания жителей иных муниципалитетов, совместное финансирование программ в сфере ЖКХ.

5) Совместная деятельность в сфере подготовки, переподготовки и аттестации кадров муниципальных служащих. Это направление взаимодействия получило свое развитие лишь в нескольких ассоциациях, что объясняется значительными финансовыми затратами, отсутствием необходимого количества квалифицированных специалистов, способных реализовывать программы подготовки и переподготовки кадров и отсутствием стимулов профессионального роста у значительной части муниципальных служащих.

На этом список основных направлений сотрудничества муниципалитетов можно завершить, так как по всем остальным возможным направлениям, взаимодействие носит крайне эпизодический характер и зачастую связано с субъективными факторами, оказывающими влияние на деятельность.

2.2 Зарубежные формы межмуниципального взаимодействия

Рассмотрим формы международного взаимодействия в зарубежных странах в таблице 2

Таблица 2 Формы межмуниципального взаимодействия в зарубежных странах⁸.

Формы ММВ	Характеристика	Сфера деятельности	Страна
Совместные администрации	Объединенные органы управления, управляемые советом директоров из представителей МО. Персонал нанимается в одном из МО. Совет директоров отвечает за исполнение бюджета и общее управление	Контроль за пищевыми продуктами, реализация мер по созданию рабочих мест для молодежи, создание отстойников для сбора химических отходов, свалок, организация общественного транспорта, содержание душевнобольных, создание домов престарелых и т п.	Дания, ФРГ
Межмуниципальные советы	Самостоятельные финансовые и административные органы	Сотрудничество муниципалитетов по вопросам создания сети больниц и санаториев, электро- и водоснабжения, профессионального образова­ния, защиты детей, оказания помощи инвалидам	Финляндия
Сообщества (коммун, агломераций, городские сообщества)	Степень фискальной самостоятельности сообществ повышается от сообществ коммун к городским сообществам. Последние предусматривают наиболее тесную межмуниципальную интеграцию и наибольшую степень участия государства в стимулировании сотрудничества	Создаются с целью согласования интересов МО в области экономического и территориального развития для повышения эффективности реализации проектов, связанных с жилищным и транспортным строительством, управлением службами общего значения и т.п.	Франция, Австрия, Испания, Республика Словения
Соглашения о передаче полномочий от МО к МО	Передача полномочий с финансированием при взаимодействии крупного города с развитой инфраструктурой и небольшого МО, расположенного вблизи города	Сферы муниципальной деятельности не ограничены	ФРГ
Центры, институты, бюро, общества, научно-исследовательские институты	Некоммерческие организации. Финансовое обеспечение осуществляется за счет средств софинансирования муниципалитетами–членами кооперации, а также за счет грантовых средств государства и отдельных коммерческих проектов	Развитие компьютерных систем в МО; подготовка сотрудников местных органов власти; осуществление специальных исследований в сфере управленческого менеджмента; опытно-конструкторские работы с перспективой использования их результатов в общественном секторе; функ­ций межбиблиотечного кол­лектора для муниципальных библиотек и т.п.	Дания
Чикагское метрополитенское агентство по планированию	Коллегиальный межмуниципальный орган, решения агентства носят рекомендательный характер, для реализации они должны пройти через законодательные органы штата, округа и му­ниципалитета	Координация планирования территориального развития муниципалитетов Чикагского метрополитенского ареала	США
Кредитная ассоциация местных властей	Некоммерческая организация (НКО) для стимулирования муниципалитетов к реализации инвестиционных проектов. Средства аккумулируются из взносов муниципалитетов–участников и государственных субсидий	Ассоциация предоставляет кредиты МО и межмуниципальным организациям для строительства установок центрального отопления, электростанций, заводов по сжиганию отходов, социального жилья для пенсионеров, ле­чебниц, центров дневного пребывания для пенсионеров и инвалидов	Дания
Кооперативное общество	Объединение муниципалитетов или их органов в форме НКО не с целью получении прибыли, а для объеди­нения усилий по реализации совместных задач. Право голоса в них не зависит от внесенного капитала. От­ветственность членов опре­деляется уставом общества	Сферы не ограничены	Дания
Региональное агентство развития	Межмуниципальный управляющий орган в форме НКО. Решения, принимаемые объединенными органами, обязательны для всех членов объединения	Ориентировано на решение узкого, проектно-ориентированного круга задач, но в то же время наделено правом поиска инвестиционных проектов, налаживания контак­тов с бизнес-сообществом	Штутгарт (ФРГ)
Акционерное общество (АО)	Открытые АО. МО не несут ответственности по долгам АО, но представители МО-участников входят в управляющие органы АО	В области противопожарной безопасности отряды пожарной команды, спасательные бригады, предприятия по установке центрального отопления, строительству местной электро­станции, межмуниципальных очистных сооружений	Дания
Товарищество	Закрытая форма партнерства МО. Капитал складывается из взносов участников и взятых товариществом кредитов. МО несут полную и прямую субсидиарную ответственность по долгам товарищества	Межмуниципальные учреждения культуры (Межмуниципальный музей). Руководство музеем осуществляет исполнительный комитет (по 1 представителю от каждого МО и по 1 представителю от общественности – исторических ассоциаций этих МО). Финан­совое обеспечение – как за счет предпринимательской деятельности, так и за счет субсидий от МО–участников	Дания
Компания с ограни- ченной ответст- венно- стью (КОО),	КОО и ООО – коммерческие предприятия закрытого типа с совместной долевой собственностью, уставной капитал которых формируется из вносов муниципалитетов- участников	- Страховая пенсионная компания с ограниченной ответственностью для местных органов самоуправления (пенсионное страхование сотрудников местных и региональных органов)	Болгария, Дания
Общество с ограниченной ответственностью (ООО)	КОО – акции могут свободно продаваться, но КОО имеет фиксированный уставной капитал (не ниже установленной нормы), в этом есть некая гарантия для муниципалитетов – участников от коммерческих рисков ООО – ограниченный состав участников	– КОО по снабжению природным газом и координации существующих в стране газовых компаний – Страховая компания местных органов самоуправления – все виды страхования от убытков для МО (страхование зданий, автомобилей, гражданской ответственности, домовладений, пособий и т. п.) – Межмуниципальное ООО по вывозу и утилизации твердых бытовых отходов	Дания
Покупка услуг одним МО у другого	Цены на эти услуги устанавливаются в рамках переговоров и заключенного соглашения о межмуниципальном взаимодействии	Покупка услуг социальных учреждений, но могут приобретаться услуги и из других сфер, при условии, что для их предоставления не была соз­дана межмуниципальная служба (услуги кризисного центра для жертв домашнего насилия)	Дания

Как видно из данных таблицы 2, в государствах Европы и США правовой статус межмуниципального объединения, как субъекта публичного права, регламентирован достаточно подробно, а его деятельность контролируется с двух сторон: государством и местным сообществом.

Развернувшиеся в настоящее время процессы глобализации, поставили на повестку дня вопрос о совместном решении многих возникающих на местах социально-экономических проблем не просто различных муниципальных образований одной страны, а межмуниципальных образований стран-соседей. Эти подходы базируются на принципах взаимодействия, сотрудничества и кооперации.

Следует отметить, что в нестабильных экономических условиях сотрудничество между органами местного самоуправления различных государств может стать важным фактором выживания и повышения конкурентоспособности территорий. Успешным примером такого сотрудничества является деятельность муниципалитетов Дании и Швеции: после завершения строительства соединяющего датский Копенгаген и шведский Мальме моста через пролив Эресунн эти два города фактически образовали единый муниципалитет.

К этому Данию и Швецию подтолкнула конкуренция за инвестиции с новым европейским мегаполисом – Берлином.⁹

Применимость конкретных зарубежных моделей межмуниципального сотрудничества в современных российских условиях различна, при этом целесообразность и эффективность многих из них требует внимательного изучения. На данном этапе в нашей стране не в полной мере реализуется потенциал даже разрешенных законодательством способов взаимодействия.

3. Проблемы реализации межмуниципального взаимодействия

3.1 Межмуниципальное взаимодействие в РФ

По данным Министерства регионального развития РФ только в 55-и субъектах созданы межмуниципальные объединения. В основном это Юг России, а также, Пензенская и Новгородская области. Можно привести такой пример, когда органами местного самоуправления 21-го муниципального района Новгородской области учреждено предприятие в форме общества с ограниченной ответственностью, которое оказывает услуги в сфере водотеплоснабжения. Органы управления этой организации формируются пропорционально внесенным каждым из муниципалитетов вкладов в уставный капитал.

Весьма интересные представляют и примеры межмуниципального взаимодействия на границах трех регионов Юга России. Это Ставропольский край, Ростовская область и Краснодарский край между Привольнинским, Песчанокопским и Ново-Павловским сельскими поселениями. Органами местного самоуправления указанных муниципальных образований заключено соглашение, предусматривающие сотрудничество в области сельского хозяйства, землепользования, охраны общественного порядка, охраны окружающей среды и даже развития культуры¹⁰.

Рассмотрим осуществления межмуниципального взаимодействия на примере субъектов Российской Федерации в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения

Таблица 3 - опыт осуществления межмуниципального взаимодействия субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации	Опыт осуществления межрегионального сотрудничества
Алтайский край	- участие в межрегиональных выставках; - презентация экономического потенциала в субъектах Федерации; - поддержка торгово-экономической деятельности алтайских производителей; - создание единых инновационных проектов с соседними субъектами Федерации.
Амурская область	- развитие торгово-экономических связей; - обмен базами данных о продукции и услугах, производимых в Амурской области; - содействие в обмене опытом с регионами по вопросам привлечения иностранных инвестиций; - обмен информацией о планах проведения на территории Амурской области межрегиональных и международных торгово-промышленных, инновационных и инвестиционных выставок, ярмарок; - участие в разработке единых программ развития региона.
Брянская область	- создание межрегионального выставочно-культурно-делового центра; - создание совместных предприятий агропромышленного комплекса.
Город Москва	- продвижение продукции и услуг на рынки других регионов (осуществление выставочно-ярмарочной деятельности); - развитие гуманитарных связей: научно-технического, культурного, образовательного взаимодействия и молодежного сотрудничества; - реализация потенциала глубокой межрегиональной экономической интеграции, разработка совместных проектов; - интенсификация информационной работы.
Город Санкт-Петербург	- торгово-экономическое, научно-техническое, социальное и культурное сотрудничество; - подготовка специалистов.
Республика Дагестан	- создание торговых представительств республики в регионах, а также торговых представительств регионов в республике.
Калининградская область	- укрепление и развитие взаимовыгодных прямых, в том числе кооперационных, связей между предприятиями (организациями), находящимися на территориях сторон; - подготовка предложений по созданию совместных производств; - обмен информацией об инвестиционных и инновационных проектах с учетом возможного совместного участия в их реализации; - осуществление обмена информацией о продукции, выпускаемой предприятиями, находящимися на территориях Калининградской области и субъектов Российской Федерации. Содействие в продвижении произведенной продукции; - содействие в открытии представительств организаций и предприятий субъектов Российской Федерации в Калининградской области, работающих в сфере туризма.
Калужская область	- развитие межрегиональной кооперации субъектов экономической деятельности путем проведения выставок и ярмарок, обмена информацией между организациями инфраструктуры предпринимательства; - проведение инвестиционных форумов, презентаций, выставок инвестиционных проектов.
Камчатский край	- проведение совместных мероприятий в области туризма, культуры, образования, здравоохранения, спорта; - продвижение продукции и услуг на рынки других регионов (осуществление выставочно-ярмарочной деятельности, проведение презентационных мероприятий); - информационный обмен; - создание координирующих органов.
Магаданская область	- содействие участию предприятий в выставках и ярмарках, проводимых на территории сторон, заключению прямых договоров между предприятиями-производителями и торгующими организациями сторон; - заключение долгосрочных Соглашений.
Псковская область	- создание совместных межрегиональных рабочих групп, ответственных за реализацию подписанных соглашений межрегионального сотрудничества и утвержденных планов к ним; - сотрудничество в сфере выработки решений по вопросам реформирования бюджетной и налоговой политики, бюджетного процесса, совершенствования межбюджетных отношений.
Республика Мордовия	- участие товаропроизводителей Мордовии в международных выставочно-конгрессных и презентационных мероприятиях.
Республика Коми	- участие в выставочно-ярмарочных мероприятиях, семинарах и других мероприятиях межрегионального характера; - реализация совместных инвестиционных проектов.
Республика Марий Эл	- использование инструментов государственно-частного партнерства на основе договорных отношений с привлечением средств российских и международных институтов развития.
Ханты-Мансийский Автономный округ	- обсуждение проблем по реализации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; - выставка продукции российских производителей; - всероссийский фестиваль художественного творчества коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Однако существуют внешние и внутренние факторы, мешающие развитию межмуниципального взаимодействия между этими регионами.

Так, к внешним факторам относятся:

1) Процедурные сложности, возникающие при попытке реализации норм Федерального закона №131-ФЗ о межмуниципальном сотрудничестве и гражданского законодательства, регламентирующего хозяйственную деятельность органов публичной власти в рамках межмуниципального сотрудничества (о чем говорилось выше).

2) Отсутствие стимулов к повышению эффективности хозяйствования вследствие сохранения и укрепления модели превалирования бюджетного выравнивания муниципалитетов перед бюджетной автономией. Модель преимущественно бюджетного выравнивания стимулирует муниципалитеты к сохранению принципов формирования бюджетов, ориентированных на увеличение (или, по крайней мере, сохранение) существующей системы расходов, а не на результат.

3) Отсутствие внятного методического сопровождения межмуниципального сотрудничества как со стороны государства, так и со стороны экспертного сообщества.

4) Недостаточное стимулирование данного процесса государством.

5) Советы и ассоциации муниципальных образований пока не стали в полной мере:

- площадкой обмена опытом между муниципальными образованиями и каналом поставки услуг по муниципальному развитию;

- каналом внешних связей и привлечения ресурсов негосударственного сектора (НКО, донорских, научных организаций и др.);

- центром по организации консультационной, методической и внедренческой помощи муниципалитетам, объединившимся в совет для решения своих общих проблем.

К внутренним же факторам можно отнести:

1) Отсутствие у муниципалитетов острой необходимости объединения ресурсов, не потому, что у них хватает средств на исполнение полномочий, а потому, что законодательство дает другие возможности, например, передачу полномочий от менее обеспеченных к более обеспеченным муниципальным образованиям (от поселений – муниципальным районам). Эту возможность поселения часто используют, причем, передают, фактически, без средств возмещения расходов. Такая модель для межмуниципального сотрудничества неэффективна, так как необходимо иметь хотя бы минимальный набор ресурсов (денежных, материальных, кадровых), которые пойдут в оборот.

2) Отсутствие навыков эффективного хозяйствования вследствие низкой квалификации муниципальных служащих.

Устранение и первого, и второго блоков причин вполне под силу государству. Таким образом, на наш взгляд, стимулирование развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества должно осуществляться в следующих направлениях:

- наделение межмуниципальных ассоциаций правом законодательной инициативы;

- устранение правовых барьеров развития межмуниципальных хозяйственных обществ (решение проблемы правосубъектности муниципальных образований и их органов в вопросах учредительства хозяйственных обществ; гармонизация допустимых форм межмуниципальной кооперации, определяемых общим и специальным гражданским законодательством и муниципальным законодательством);

- обеспечение методической поддержки со стороны государства и экспертного сообщества создания проработанных технологий межмуниципального сотрудничества с учетом зарубежного опыта;

- создание стимулов для муниципальных образований по использованию форм межмуниципальной кооперации для целей повышения эффективности управления муниципальным имуществом и расходования бюджетных средств.

Поэтому в целях развития межмуниципального движения необходимо активно тиражировать опыт лучших советов муниципальных образований, а также поддерживать тех, кто активен, но еще не имеет достаточного опыта. Например, информируя их не только о лучшем российском опыте, но и о возможностях, которые есть у Советов муниципальных образований, как ассоциаций, по развитию дополнительных источников дохода, которые они могли бы направлять на развитие межмуниципального сотрудничества, как демонстрирует зарубежный опыт.

В настоящее время необходимо создать такой механизм межмуниципального экономического сотрудничества, который позволит улучшить социально-экономическое положение муниципальных образований на основе их взаимодействия, повысить эффективность управления муниципальными образованиями, способствовать развитию организационной самостоятельности местного самоуправления

Сегодня межмуниципальные хозяйственные общества могут быть созданы только путём прямых бюджетных инвестиций, то есть фактически с нуля, а не за счёт имущества, имеющегося в распоряжении у муниципалитетов. И это, конечно, ограничивает масштаб их деятельности.

В то же время применение механизмов межмуниципального сотрудничества в сфере предоставления публичных услуг может стать одним из ключевых факторов, способствующих прогрессивному социально-экономическому развитию муниципальных образований.