Вопрос №6. Федеративное устройство России

Понятие федерации. Основные принципы государственного устройства РФ и их конституционное закрепление. Правовой статус субъектов РФ. Система разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами России и субъектами Федерации.

Федерация это такая форма государственного устройства, которая предполагает объединение нескольких государств (или государственных образований). Федерация представляет собой сложное государство, в состав которого входят государственные образования. Федеральная государственная власть распространяется на всю территорию федерации, причем ее субъекты участвуют в формировании и осуществлении этой власти.

Одной из особенностей федерации является наличие двух уровней государственной власти. Это проявляется в том, что законодательная власть в таком государстве распределяется между центральным законодательным органом и определенным числом региональных законодательных органов.

В зависимости от правового способа образования федеративного государства выделяют договорную и конституционную федерацию. В зависимости от содержания правового статуса субъектов федерации различают симметричные и асимметричные федерации. Различная степень самостоятельности субъектов федерации позволяет говорить о централизованных и децентрализованных федерациях.

Федерацию надо отличать от конфедерации, которая является не союзным государством (как федерация), а союзом суверенных государств. Право сецессии (выхода) характерно для конфедерации, в федеративном государстве реализация такого права субъектом федерации обычно не допускается, так как это нарушает права других субъектов.

Конституция 1993 г. устанавливает основные положения (принципы), на которых основывается федеративное устройство России (ч.3 ст.5):

•государственная целостность;

•единство системы государственной власти;

•разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

•равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.

Принцип государственной целостности означает историческую преемственность российского государства как единого образования, основанного на целостности и неприкосновенности его территории. Попытки нарушения целостности России должны пресекаться правовыми способами. В этих случаях необходим конституционный механизм вмешательства федерации в дела субъекта. В Конституции России есть общие положения (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80), которые делают возможным такое принуждение.

Принцип единства системы государственной власти выражается в том, что вся государственная власть исходит от одного источника - многонационального народа России. Органы государства образуют целостную систему, которая функционирует на основе Конституции РФ.

Этот принцип сочетается, тем не менее, с таким принципом организации органов государственной власти, как разделение властей. Разделение властей является одним из принципов оптимальной организации системы единой государственной власти.

Принципу единства государственной власти не противоречит то, что в России существуют два уровня государственной власти:

•федеральная государственная власть, осуществляемая Президентом

России, Федеральным Собранием (Советом Федерации и Государственной Думой), Правительством России, судами Российской Федерации;

•государственная власть субъектов Российской Федерации, которую осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Субъекты Федерации самостоятельно определяют систему своих органов государственной власти. Единство государственной власти обеспечивается тем, что Федерация определяет общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов означает, что Конституция РФ выделяет предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72). Вне пределов указанных предметов ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).

В соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий недопустимо неправомерное вмешательство, как Федерации, так и субъектов РФ в сферы исключительной компетенции друг друга.

Принцип самоопределения и равноправия народов в Российской Федерации означает не право субъекта РФ на отделение от Федерации, а возможность свободного социального и культурного развития народов в рамках российского государства. Так, республика имеет право на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе. Реализация права народа на самоопределение согласно международному праву требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека. Одностороннее установление или изменение республикой или другим субъектом РФ своего статуса означало бы признание правомерности нарушения государственного единства Федерации и национального единства населяющих ее народов. Подобные действия наносят ущерб конституционному строю и несовместимы с международными нормами о правах человека и народов.

Все субъекты Российской Федерации перечислены в ст. 65 Конституции РФ и подразделяются на республики, края, области, города федерального значения, автономные округа, автономная область. Первоначально Конституция РФ 1993 г. установила, что в состав Российской Федерации входят 89 субъекта. На настоящий момент Российская Федерация включает 83 субъекта.

Федеративное устройство России включает в свой состав субъекты, образованные как по национальному, так и по территориальному признаку. Таким образом, субъектами Федерации провозглашены:

•национальные государства (республики);

•территориальные образования (края, области, города федерального значения);

•национально-территориальные (автономные) образования (автономная область и автономные округа).

Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации характеризуется рядом основных признаков.

1) Правовой статус республики устанавливается Конституцией РФ и конституцией республики. Статус других субъектов Федерации определяется также Конституцией РФ и уставом соответствующего субъекта Федерации.

2) Провозглашается равноправие субъектов Российской Федерации друг с другом (ч. 1 ст. 5) и равноправие всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ). Таким образом, с одной стороны, устанавливается юридическое равенство субъектов РФ, несмотря на разницу в численности населения, территории, экономическом развитии субъектов Федерации и т. д. С другой стороны, Конституция РФ уточняет содержание принципа равноправия (даже формально юридически все субъекты полностью не равноправны(республики и области): все субъекты Федерации между собой равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это равенство заключается в равных правовых возможностях субъектов на обращение в федеральные органы власти и на равное отношение этих органов к каждому субъекту независимо от его конституционной разновидности.

3) Согласно Конституции РФ положение некоторых видов субъектов Федерации имеет свои особенности. Прежде всего, можно выделить те конституционные признаки республик, которые отличают их от других субъектов Российской Федерации.

Во-первых, Конституция РФ называет республики государствами (ч. 2 ст. 5). Однако у республик нет признаваемого федеральной Конституцией государственного суверенитета. Республики не являются субъектами международного права и не могут строить свои отношения с РФ и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров. Это не исключает возможности международных связей республик. Республики могут иметь свои государственные символы: герб, флаг, гимн, выражающие самобытность и традиции их народов. Во-вторых, устанавливается, что республики имеют собственные конституции, которые принимаются ими самостоятельно. В-третьих, республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые используются в государственных органах, учреждениях и органах местного самоуправления наряду с русским языком, который является государственным языком Российской Федерации.

И, наконец, действующий ФЗ от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» в отличие от прежнего (Закона РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации») не устанавливает наличие гражданства республик в составе Федерации. Конституция РФ также прямо не предусматривает наличие республиканского гражданства. Большинство республик отказалось от собственного гражданства. В тех республиках, которые его сохраняют, это не влечет за собой реальных правовых последствий.

Конституция России устанавливает некоторые особенности правового статуса автономных округов и автономной области. Предусматривается возможность дополнительного определения правого статуса автономной области, автономного округа путем принятия по представлению законодательных и исполнительных органов округа (области) федерального закона об автономной области, автономном округе. Сегодня такого правового акта пока не существует. Будучи субъектом Федерации, автономный округ, тем не менее, может входить в состав другого субъекта Федерации края, области. Вхождение автономного округа в состав края, области не нарушает принцип равноправия субъектов РФ.

Москва, являясь одним из субъектов Российской Федерации, одновременно наделена Конституцией РФ статусом столицы России. Этот статус устанавливается федеральным законом. В настоящее время действует Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации», в котором определяются некоторые особенности в правовом положении Москвы как столицы России (например, обязанность предоставления земельных участков, зданий федеральным органам государственной власти, дипломатическим представительствам иностранных государств в России и др.).

Порядок изменения состава субъектов Российской Федерации определяется Конституцией РФ, российскими законами. Порядок изменения состава субъектов РФ в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства (его части) или образования на территории субъектов Федерации нового субъекта РФ устанавливаются ФКЗ от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Федерации в результате присоединения к ней иностранного государства или его части. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении соответствующего международного договора является данное иностранное государство. Рассмотрение указанного предложения и принятие решений, касающихся заключения международного договора, осуществляются в соответствии с ФЗ от 15.07.1995№ 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Одновременно с международным договором о принятии в Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части в Государственную Думу вносится проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Инициатива образования в составе Федерации нового субъекта принадлежит субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект РФ. Предложение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту РФ. Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ.

Если на референдумах заинтересованных субъектов РФ были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе Федерации нового субъекта, то Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Этот проект федерального конституционного закона должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта РФ, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов) РФ, а также заключительные и переходные положения.

Одной из основ федеративного устройства России служит разграничение предметов ведения и полномочий в рамках Российской Федерации.

Конституция РФ (ст. 71) предметы исключительного ведения Российской Федерации определяет в виде перечня, включающего 18 пунктов, которые можно разделить на несколько сфер.

В сфере прав и свобод человека и гражданина Российская Федерация регулирует права и свободы человека и гражданина, решает вопросы гражданства, защищает права национальных меньшинств. Помимо Федерации эти вопросы могут регулировать субъекты РФ, но только в тех случаях, когда такое регулирование направлено на расширение этих прав и свобод, укрепление гарантий их реализации.

В сфере государственного строительства к ведению Российской Федерации отнесено федеративное устройство и территория, установление и регулирование федеральных государственных органов, а также общих принципов организации государственных органов субъектов РФ, государственная граница, судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, федеральная государственная служба.

К ведению Российской Федерации отнесено принятие и изменение федеральной Конституции, контроль за ее соблюдением, а также федеральные государственные награды и почетные звания.

В экономической и социально-культурной сферах в исключительном ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею, денежная эмиссия (выпуск в обращение денежных единиц), федеральные банки. Федерация определяет правовые основы единого рынка, основы ценовой политики, принимает федеральный бюджет, финансовое и валютное законодательство, устанавливает федеральные налоги и сборы, таможенное регулирование и т. д.

Часть производственных систем и отраслей экономики, которые имеют общегосударственное (стратегическое), значение, находятся в ведении Российской Федерации: федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, информация и связь, космическая деятельность и др.

В социально-культурной сфере к ведению Федерации отнесено немного вопросов: установление основ федеральной политики и федеральные программы развития в этой области.

В сфере обороны, безопасности и внешней политики только Российская Федерация вправе иметь свои вооруженные силы, заниматься вопросами оборонного производства, определять порядок продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, производить ядовитые вещества, наркотические средства, устанавливать порядок их использования.

К числу иных предметов исключительного федерального ведения относятся установление различных стандартов и эталонов, исчисление времени, геодезия и картография, наименование географических объектов, статистический и бухгалтерский учет.

Компетенция Федерации уточняется и, как правило, расширяется Конституционным Судом РФ. Так, Постановление Конституционного Суда от 4 марта 1997 г. № 4-П определяет, что регулирование рекламной деятельности не может находиться ни в ведении субъектов РФ, ни даже в совместном ведении Федерации и ее субъектов, поскольку эта сфера затрагивает вопросы единого рынка и гражданско-правового законодательства.

Конституция РФ (ст. 72) определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в виде перечня, насчитывающего 14 пунктов.

Предметы совместного ведения по их содержанию можно разделить на три группы.

Сфера государственного строительства включает обеспечение соответствия актов субъектов Российской Федерации федеральным, защиту прав и свобод человека и гражданина, кадры судебных и правоохранительных органов, административное, семейное, жилищное, трудовое и другое законодательство.

Экономическая сфера включает владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, установление общих принципов налогообложения и сборов и др.

Социально-культурная сфера включает здравоохранение, социальную защиту, общие вопросы образования, науки, культуры и др.

Конституция РФ напрямую не устанавливает вопросы исключительного ведения субъектов Российской Федерации. К ним относятся те, что не перечислены ни в одном из имеющихся перечней предметов ведения и полномочий. Компетенция субъектов РФ по остаточному принципу вытекает из норм Конституции РФ (ст. 71,72). Так, к вопросам исключительного ведения субъектов РФ вполне могут быть отнесены государственные награды субъектов РФ, управление государственной собственностью субъектов Федерации и др.

В России разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется не только на основе Конституции РФ, но и Федеративного договора и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.