3. Политическая система советского общества. Основные понятия.

Под политической системой общества подразумевалась система государственных учреждений и общественных организаций. Существовавшие наряду с ними третий институт - религиозные организации - из политической системы советского общества исключался.

Как видим, не приемля буржуазного парламентаризма и отвергая принцип разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной), Ленин придерживался модели пролетарского государства, совмещающего в одном органе функции законодательной, исполнительной и судебной властей.

Оценив Советы как порождение демократического творчества пролетарских масс, он остановил свой выбор на республике Советов. Советы давали возможность раз и навсегда избавиться от профессионального управленца - чиновника. Однако в силу ряда обстоятельств (а главным образом, общей культурной отсталости народных масс) они не смогли справиться с громадным объёмом властных и управленческих функций и заменить "разбитый" госаппарат. Ленин разработал новую концепцию государственности, поставив в центр политической системы не Советы, а коммунистическую партию как авангард пролетариата. Советы же оказались лишь рычагом управления государством в руках партии. Ленин был убеждён, что помимо партии в России нет другой политической силы, способной возглавить народ в борьбе за спасение страны от территориального расчленения и повести его к социализму. Так возникло теоретическое обоснование монополии правящей партии на власть. Став монопольно правящей, партия вступила на путь слияния с государством, что в конечном счёте и привело к подчинению государственных структур и общественных организаций партии.

Термин "государственные учреждения" в литературе и общественной практике применяется в широком смысле как совокупность государственных органов и государственных учреждений, дабы подчеркнуть их отличие от государственных предприятий и общественных организаций.

Основным объектом изучения истории государственных учреждений является система государственных органов и государственных учреждений - основной инструмент для осуществления функции государства: законодательной, исполнительной (управлений), судебной.

Практика государственного строительства выработала несколько терминов для обозначения определённых частей государственного механизма :для Советов всех звеньев - органы государственной власти, для их исполнительно-распорядительных органов - органы государственного управления. Существуют также судебные органы и органы прокуратуры. Органом государства может быть и одно должностное лицо. Государственные органы выступают от имени государства, обладают государственно-властными полномочиями. Их назначение - непроизводственная, не научная или иная деятельность, а принятие управленческих решений и руководство их выполнением.

Государственные учреждения действуют не от имени государства, а от своего собственного, отличаются специфической организационной структурой, обладают определённой компетенцией. Для них типична непроизводственная деятельность в экономической, научной, социально-культурной, административной, воспитательной и т.п. областях.

В настоящем курсе термин "государственные учреждения" употребляется для обозначения всех органов государственной власти, органов государственного управления, судебных органов и органов прокуратуры.

Государственные учреждения можно подразделить на три основные группы по их месту в системе государственного аппарата: высшие, центральные и местные.

Высшие органы (учреждения) являются, как правило, органами законодательства, верховного управления, надзора, суда. Они осуществляют государственное руководство, выступая от имени государства, обладают властными полномочиями.

Центральными органами являются отраслевые, многоотраслевые или функциональные органы управления (наркоматы, министерства, государственные комитеты), исполняющие законы и восстановления высших органов. Большинство центральных органов представляет собой сложную и разветвлённую систему, состоящую из руководящего центра, местных органов, подведомственных им учреждений, предприятий и организаций. В совокупности они составляют ведомство. Например, ведомство Министерства культуры включает в себя помимо центрального аппарата министерства (его главных управлений, отделов, советов) местные органы управления и учреждения культуры (театры, музеи, библиотеки, цирки, аттракционы и т.п.).

Местные органы в свою очередь подразделяются на местные органы государственной власти (Советы) и органы управления (исполкомы, их отделы).

Обе части советской политической системы - государственные учреждения и общественные организации - возникли в разное время государственные учреждения - в ходе и после победы революции, общественные организации - ещё до революции.

Главное отличие общественных организаций от государственных учреждений - их добровольная общественная природа.

Сразу же после революции был взят курс на дифференцированный подход к общественным организациям. Он выражался в краткой и жёсткой формуле: контрреволюцию - отсекать, культурно-буржуазный аппарат - использовать. Зарождавшаяся административно-командная система управления стремилась не только проникнуть в государственный механизм (в партийных решениях это называлось "овладеть госаппаратом"), но и опекать общественные организации, усиливая партийное руководство ими.

Основными типами государственного устройства являются: унитарное государство, федерация и конфедерация. Унитарное государство - это единое государство, имеющее единое для всей страны законодательство, единое гражданство, высшие органы государственной власти, оно делится только на административно-территориальные единицы не имеющие признаков государственности. Федерация - это союз государств или государственных образований, объединившихся в одно новое государство. Государства, входящие в федерацию, имеют свое законодательство, свои органы власти и управления, компетенция которых ограничена общефедеральной конституцией. В федерации действует принцип двойного гражданства: общефедерального и той или иной входящей в союз единицы (республики). Конфедерация - это союз государств, в котором объединение проводится в ограниченных пределах, например, для решения внешнеполитических или военных задач. Единого государства при этом не образуется. Единой политической, экономической, налоговой системы в рамках конфедерации нет. Нет и общего гражданства.

По форме государственного устройства Союз Советских Социалистических Республик является федеративным государством.

Особенностью государственного управления советской власти становится административно-командная система управления. Среди причин возникновения АКСУ есть экономические, политические, социальные, исторические, личностные и др. В целом же складывание АКСУ было обусловлено неверными решениями при выборе путей развития экономики, острейшей внутриполитической борьбой, в которой большинство приняло сторону тех, за кем была сила, а не истина, и в ходе которой власть была узурпирована сначала узким кругом партийных верхов, а затем - одним человеком. Главная же причина коренилась в крайне низком уровне общей и политической культуры подавляющего большинства населения.

Основными чертами АКСУ, характерными для всего периода её существования, являются следующие:

1. Умаление роли Советов, отстранение их от власти, подмена лозунга "Власть трудящихся". Эта черта будущей АКСУ проявилась достаточно рано, хотя ещё не была главенствующей. Наряду с успехами по вовлечению трудящихся в управление государством выявилось и другое: низкий культурный уровень трудящихся, малочисленность пролетариата привели к усилению исполнительных органов, большинство структурных частей которых не избиралось, а назначалось. Их реальные права превосходили формальные полномочия выборных органов. В этом Ленин увидел опасность бюрократизации аппарата Советской власти, угрозу его отрыва от трудящихся. В "завещании", он выдвинул в качестве одной из главнейших задач перестройку всего государственного аппарата. Ленин считал, что по мере роста политической грамотности трудящихся Советы действительно превратятся в органы власти "через трудящихся". Однако этого не произошло. Как высшие органы государственной власти съезды Советов из-за низкой компетентности большинства делегатов, а отчасти из-за склонности к "митинговой демократии" не могли претендовать на выработку законов и всё больше склонялись к простому одобрению решений партии.

Противоречие между программной задачей (и правовым положением) Советов и их фактической ролью постоянно углублялось. Демократизм Советов был сведен к формальным процедурам, а исполнительный аппарат встал над Советами. И если на начальном этапе Советы были властью для трудящихся через передовой слой пролетариата, то в 40-80-е годы они стали властью для трудящихся через партийно-государственных функционеров. Это позволяло сохранить власть в руках номенклатурной партийно-государственной администрации. Что касается участия трудящихся в управлении, то это превратилось в формальный лозунг.

2. Главным методом руководства при АКСУ была "чрезвычайность" - совокупность принципов, приемов и методов управления, основанных на массовых репрессиях, судебном и внесудебном принуждении. Объективные условия, в которых вызревала АКСУ, хоть и были сложными, но их никак нельзя рассматривать как чрезвычайные, требующие максимальной концентрации власти. Чрезвычайная система управления, если она и необходима (например, в условиях войны), допустима и оправдана лишь на короткое время. АКСУ сделала "чрезвычайность" не только основным принципом организации и деятельности всего государственного аппарата, но и образом "жизни". Стратегия ускоренного индустриального развития открыто требовала от советских людей "серьезных жертв" и призывала сознательно идти на них, а там, где энтузиазма и добровольной готовности к жертвам было недостаточно, "репрессии", - говорил Сталин, - являются необходимым элементом наступления".

C начала 20-х годов существующие законы начали толковаться так, чтобы ими можно было прикрыть беззакония. Например, статью 107 УК ("спекуляция") начали применять к крестьянам, отказывающимся сдавать хлеб по госцене, тогда как закон точно определял, что спекуляция - это скупка и перепродажа с целью наживы.

Чрезвычайные меры, вводимые законодательно с середины 20-х годов, неизбежно вели к гипертрофии функций карательных органов, которые все больше стали выходить из-под контроля государства, будучи лишь под контролем вождя.

Все эти законы были не только беспредельно жестоки, но и необыкновенно растяжимы: их можно было применять за любой проступок и осудить по ним на любой срок. Ужесточение уголовного законодательства за счет огромного количества "чрезвычайных" законов, направленных в первую очередь на охрану социалистической собственности, и было основой АКСУ.

"Чрезвычайщина" сохранялась и в последующие годы, так как оставалась одной из характерных черт АКСУ, средством поддержания политической стабильности и "порядка". В 30-80-е годы периодически издавались новые чрезвычайные законы, сфера применения которых то расширялась до предела, то сужалась.

На протяжении 30-50-х годов в качестве универсального средства решения всех проблем АКСУ использовала репрессии. Первая волна репрессий пришлась на 1929-1933 гг., когда на селе была проведена так называемая "революция сверху", преследовавшая цель ликвидировать кулачество. Вторая - 1937-1938 гг., когда было предпринято уничтожение всех потенциальных соперников Сталина в борьбе за власть. Третья волна (40-50-е годы) имела целью навечно законсервировать административно-командную систему. Репрессии, в ходе которых когорта революционеров постепенно сменялась армией чиновников, способствовали созданию тотальной бюрократии.

3. Выдвижение на первый план государственного аппарата, его увеличение и сращивание с партийным аппаратом. АКСУ потребовала реорганизация всего государственного аппарата, сложившегося в начале нэпа. Однако Сталин, к этому времени уже оценивший возможности и силу аппарата, не провел какой-нибудь единовременной и сокрушающей реформы. Он медленно и постепенно реформировал госаппарат. В чем это выражалось?

Во-первых, в конце 20-х - начале 30-х годов происходил стремительный рост всего управленческого аппарата, что постепенно обескровливало Советы как органы власти. Шло дробление, разукрупнение почти всех наркоматов - и промышленных, и непромышленных .

Разукрупнение наркоматов преследовало цель превратить крупные отраслевые центры, своеобразные штабы отраслей, какими были эти наркоматы, в подотраслевые, узкоспециализированные ведомства, деятельность которых легче было контролировать. Одновременно с этим происходило "перетряхивание" госаппарата: в 1929 г. в результате "чистки" госаппарата 10 % служащих были из него удалены. Все это привело к тому, что на рубеже 20-30-х годов в госаппарате сложилась кризисная ситуация, а в качестве выхода из нее предлагалось все то же администрирование, т.е. очередная реорганизация.

Во-вторых, с середины 20-х годов особенно быстро разрастался исполнительный аппарат, и именно та его часть, которая связана с административными мерами принуждения: органы НКВД, узкоспециализированные органы контроля (финансового, санитарного, планового и т.п.), всевозможные "инспекции" и "уполномоченные". Все они были централизованы, действовали в масштабах Союза ССР, независимо от Советов. Всеобщий административный надзор осуществлял вновь созданный в 1934 г. Наркомат внутренних дел СССР.

В-третьих, в 20-е годы возникает и развивается такой феномен, как ведомственность. Возникшие в начале 30-х годов после упразднения ВСНХ отраслевые наркоматы быстро превращались в замкнутые центры административно-хозяйственных систем, что отвечало потребностям индустриализации страны.

В-четвертых, АКСУ породила такое явление, как сращивание партийного и советского аппаратов. В первые годы после революции функции партийных и советских органов не были четко разграничены. Однако в то время партийный аппарат и государственный еще уравновешивали друг друга. Но уже к середине 20-х годов Советы (наряду с профсоюзами, комсомолом и т.п.) были превращены в "приводной ремень" от партии к трудящимся. Партия встала над обществом, ее руководство встало над партией и оказалось вне контроля. Партийные руководители на местах приобрели власть, которая в силу своей не подконтрольности оказывалась выше закона.

В чем выражалось это сращивание партийного и государственного аппаратов?

Все экономические вопросы, включая разработку и утверждение планов, решались на съездах партии, а не в Советах. Все основные постановления по этим вопросам принимало Политбюро. Все "чрезвычайные законы" хотя и издавались от имени ЦИК и СНК СССР, но разрабатывались и принимались в Политбюро, в аппарате ЦК. Сама партия из организации, коллективно вырабатывающей решения, все более превращалась в организацию, проводящую решения, в своего рода наркомат. Коллективное руководство на всех уровнях - от высшего до низового подменялось единоличным, хотя формально демократические процедуры соблюдались.

Ни конституции, ни правовая теория не предусматривали вмешательство партийных органов в непосредственное управление государственной жизнью. Но на практике оно с каждым годом усиливалось.

4. АКСУ держалась в значительной мере на номенклатурном принципе управления всем обществом. Назначение и перемещение руководящих кадров всего государственного аппарата по воле "партийных верхов" - вот стержень АКСУ. Именно он обеспечивал личную зависимость назначаемых от тех, кто был на верху управленческой пирамиды.

Номенклатура - это перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате (а позднее - и в общественных организациях), кандидатуры на которые предварительно рассматриваются, рекомендуются, утверждаются и отзываются партийным комитетом - от райкома (горкома) до ЦК партии. Номенклатура - явление, присущее однопартийной системе, при которой в стране действует политическая партия, претендующая на роль руководителя всего государства. Это "гениальное изобретение" Молотова и Кагановича было введено в конце 1923 г. Сила номенклатуры состоит в изначальной незаконности, а значит - бесконтрольности и безответственности.

Номенклатуры не оставались неизменными, они ежегодно пересматривались и в разные года включали различное число должностей. Номенклатура делилась на два списка: № 1 и № 2. К первому из них были отнесены должности, на которые руководители назначались только по постановлению Политбюро ЦК партии, ко второму - должности, назначение на которые требовало согласия Орграспредотдела ЦК. Кроме того, дополнительно к номенклатуре № 1 вводился список "выборных должностей", на которые назначение производил ЦК. Подбор и назначение на должности, не входившие в списки № 1 и № 2, должны были производиться по спискам, устанавливаемым каждым государственным учреждением по согласованию с Орграспредотделом ЦК, - так называемая "ведомственная номенклатура" № 3. Номенклатуры обладали рядом особенностей. Во-первых, общее количество назначаемых распределялось по трем спискам следующим образом: по списку № 1 (на март 1926 г.) проходило 27,8 %, № 2 - 29,4, № 3 - 42,8 % всех назначаемых. Во-вторых, по трем спискам проходили учреждения только общесоюзные и только одной республики - РСФСР; госаппарата других союзных республик в номенклатурах нет. В-третьих, по ним проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации: профсоюзы, все кооперативные центры, кооперативные банки, ЦК комсомола, МОПР, Осоавиахим и т.п. В-четвертых, назначались по трем номенклатурам не только члены партии, но и беспартийные. В 1925 г. Орграспредотдел утверждал кандидатуры директора Госцирка и начальника Центрального управления конвойной стражи НКВД СССР, вице-консула в Мукдене и торгпреда в Италии, всех членов коллегии Главметалла ВСНХ СССР и список народных заседателей (еще не избранных!) Верховного суда СССР, ректора Политехнического института в Ленинграде и заместителя уполномоченного ВСНХ во Франции и т.п.

С существованием номенклатуры тесно связан непрофессионализм, не квалифицированность управления.