2. Национально-государственное строительство в годы нэпа.

Образование СССР.

Окончание гражданской войны и переход к новой экономической политике не только потребовали но и привели к серьезным изменениям в социально-экономической и политической сферах. Они и катализировали многие национальные процессы, потребовав незамедлительного и серьезного решения национального вопроса.

Национальный вопрос можно рассматривать как комплекс отношений между нациями в той или иной стране. Существует несколько подходов к пониманию национального вопроса. Одним из них является понимание национального вопроса как отношения между нациями соответствуют нормальным взаимоотношениям в обществе. Сталин считал, что национальный вопрос решила Октябрьская революция. Существует мнение, что национальный вопрос решен в 1922 г (в 1936г., в 1977г.)

Но есть и другой подход к сущности решения национального вопроса.

Поскольку национальный вопрос - это отношения между нациями, то пока существуют нации, национальный вопрос будет существовать. Можно констатировать лишь движение, этапы в решении национального вопроса.

Классики марксизма о проблеме решения национального вопроса. Исходя из интересов рабочих и крестьян Маркс и Энгельс признавали федерацию как форму государственного устройства. Но с другой стороны, указывали они, при выборе формы государственного устройства необходимо учитывать национальный состав народа, развитие производственных сил, классовые отношения. Капитализм положил конец национальной раздробленности, считали они, и это выгодно пролетариату.

В работе "Гражданская война в Швейцарии" Энгельс писал, что капитализм дал возможность пролетариату почувствовать себя классом. (соч. т. 4 с.355), а поэтому, пролетарское унитарное государство более оптимально, чем федеративное. Особенно это касается Германии. Классики марксизма отрицательно относились к федеративному устройству не только для капитализма, но и для социализма. Более того, - говорили они, - он (пролетариат) должен провести централизацию в значительно больших размерах, а именно осуществить мировую социалистическую революцию. Тем не менее федерация признавалась ими. В качестве особых условий для этого они видели национальный состав населения. Так, Маркс писал: "Прежде всего я считал определение Ирландии невозможным, теперь же считаю возможной федерацию".

Ленин о федерации. Ленин определил необходимость рассматривать этот вопрос диалектически и в динамике.

Накануне февраля 1907 года Ленин высказался резко против федеративного устройства государства. В этих условиях особенно важно было сплотить пролетариат ( письмо Шаумяну т.48 с.234). Но уже в это время он предполагал исключения. Он допускал Балканскую федерацию для Сербии и Черногории. Ленин одобрительно высказывался за раздельное существование Норвегии и Швеции, за отделение Ирландии от Англии.

Можно выделить 3 этапа в складывании Ленинской концепции федерации. Первый период борьбы за победу в демократической революции (до февраля 1917г.). В это время он выступает за унитарное государство. Второй период -февраль-октябрь1917г.- признает допустимость федерации. Третий период после октября 1917г, когда коренным образом изменились условия. Ленин подчеркивает необходимость федерации.

После Октябрьской революции Ленин не только высказался за федерацию, но и сформулировал определенные принципы федерализма:

1) социалистическая федерация на основе Советов,

2) федерация по национальному признаку,

3) принципы добровольности объединения,

4) принципы равноправия всех республик,

5) демократический централизм.

При этом приоритет отдается классовому подходу. В декабре 1917 года был опубликован один из важнейших государственных актов большевиков "Декларация прав народов России", по которому народы бывшей Российской империи получили право на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельных государств.

Многие народы воспользовались этим правом. Так возникли Украинская и Белорусская Советские республики, Советские республики Грузия, Армения, Азербайджан и др. В годы Гражданской войны между этими республиками существовала система договорных отношений.

30 сентября 1920 г. был заключен договор между РСФСР и Азербайджанской ССР.

28 декабря 1920 г. - между РСФСР и Украинской ССР.

16 января 1921 г. - между РСФСР и Белорусской ССР.

21 мая 1921 г. - между РСФСР и Грузинской ССР.

Согласно этим договорам складывается хозяйственный и военный союз. Создаются объединенные комиссариаты, так в 1921 г. при народном комиссариате земледелия РСФСР учреждается специальный комитет по земельным делам - регулирующий решение аграрного вопроса во всех республикам. Эти договоры способствовали созданию военно-политического Союза советских республик, но имели и свои недостатки.

С окончанием военных действий усиливаются сепаратистские тенденции отдельных республик, что явилось отражением кризиса власти большевиков накануне перехода к НЭПу.

Так, отдельные земельные органы Белоруссии в обход рекомендаций ЦК партии старались законсервировать хуторское хозяйство, сохранить "самостийные отношения" на Украине.

В Грузии - тормозилась национализация помещичьих земель. Грузия без ведома ЦК партии разрешила открыть филиал Атоманского банка (Турция) нарушив тем самым монополию внешней торговли. Подобные нарушения были и в Азербайджане. Кроме того в Грузии был принят декрет "О гражданстве", по которому грузин или грузинка, вступившие в брак с представителем другой национальности, теряли право республиканского гражданства .

Играл свою роль и внешнеполитический фактор. На Генуэзской конференции РСФСР были даны полномочия представлять интересы Азербайджана, Армении, Грузии, Белоруссии, ДРВ, Бухары, Хорезма и Украины.Но это соглашение было заключено только на отдельный случай Генуэзской конференции. Таким образом, в плане внешнеполитическом тесные контакты Советских республик должны были развиваться и крепнуть, а договорные отношения не позволяли решать все вопросы. Раковский, например, протестовал против монополии внешней торговли на Украине. А также возражал против распространения действия на другие советские республики договоров, заключенных РСФСР с иностранными государствами.

В.И. Ленин, выступая на XI съезде партии и критикуя сепаратистские, местнические тенденции на Украине говорил: "Украина - независимая республика. Это очень хорошо. Но в партийном отношении она иногда ведет - как бы повежливее выразиться - в обход. И нам как-нибудь придется до нее добраться, потому что там сидит народ хитрый, и ЦК - не скажу что обманывает, но как-то немного отодвигается от нас". (Пол. Собр. Соч. - т.45, с.105-106)

Таким образом, росла угроза потерять союзников. Большевики объявляют борьбу с национализмом. Эта борьба нашла отражение в партийных документах - в циркулярном письме компартии Туркестана и в отчете ЦК партии 11 съезду. Наряду с этим, чтобы провести борьбу против националистических устремлений в 1922 году была проведена дополнительная чистка партийных рядов. Потребовались и более радикальные меры.

В мае 1922 года была создана специальная комиссия для урегулирования отношений между РСФСР и Украинской ССР. Председателем этой комиссии был назначен М.В.Фрунзе. Однако работа комиссии Фрунзе не дала ожидаемых результатов.

В августе 1922 года решением Оргбюро ЦК РКП(б) была создана новая комиссия по решению этих вопросов, но уже для более широкого круга республик. В неё вошли Орджоникидзе, Куйбышев, Мясников, Мдивани, Петровский, Сталин, Червяков и другие. Возглавил комиссию И.В.Сталин.

4 сентября 1922г работник Коминтерна Мануильский в письме к Сталину предлагает план государственного союза на основе автономизации. Этот план был положен в основу проекта, предложенного комиссией Сталина, известного как план автономизации. Согласно плану все советские республики должны были войти в союз на правах автономных.

Узнав о решении комиссии Сталина, тяжело больной Ленин вызвал к себе в Горки членов комиссии и с 25 по 29 сентября беседовал с каждым из них. 26 сентября он беседует со Сталиным и критикует план автономизации. В этот же день Ленин написал письмо членам Политбюро, где изложил и обосновал идею образования союза на началах федерализма, т.е. равноправия всех республик и максимально бережного соблюдения их суверенных прав. Ленин предостерегает от спешки, администрирования в этом деле. Отвергая план автономизации, он пишет:

"Мы признали себя равноправными с УССР и другими республиками и вместе и наравне с ними входим в новый союз, в новую федерацию Союз Советских республик Европы и Азии". (Пол. Собр. Соч. т.45, с.211.) В этом же письме выдвинуты соображения о принципах организации высших органов государственной власти и государственного управления нового союза. Предложено образовать общефедеральный исполнительный комитет.

6 октября 1922 года Пленум ЦК рассмотрел вопрос об образовании Союза ССР. Решение было принято в ленинском духе. Решение Октябрьского Пленума вынесли на широкое обсуждение всех советских республик. Дискуссии развернулись на страницах газет. В ходе обсуждения в план были внесены некоторые уточнения. Так, 10 октября на Пленуме ЦК Калинин предложил высшим органом СССР считать съезд Советов СССР, а не Союзный ЦИК, как планировалось в начале.

13 декабря состоялся 7 Всеукраинский съезд Советов на котором, с докладом выступил Фрунзе. Съезд единогласно принял Декларацию об образовании СССР.

14 декабря прошел 4 Северорусский съезд Советов, который также поддержал идею об образовании СССР.

13 декабря в Баку собрался Закавказский съезд советов. Поддержал ленинскую идею.

26 декабря 1922 года постановление об образовании СССР было принято Х Всероссийским съездом Советов.

30 декабря 1922 года открылся 1 съезд Советов СССР. На нем присутствовало 2.215 депутатов от всех республик. Заместитель председателя ВЦИК Смидович открыл съезд, почетным председателем избрали Ленина, рабочим председателем - Калинина, доклад об образовании СССР сделал Сталин.

Съезд единодушно принял Декларацию и Договор об образовании СССР. Декларация определяла исторические условия, основные принципы Союза ССР. Договор об образовании Союза ССР фиксировал следующие основные вопросы: право выхода, определял систему высших органов власти, бюджета, гражданства и др.

30 декабря 1 сессия ЦИК СССР поручила ЦИКу разработать Основы государственного устройства СССР. С этой целью была создана специальная конституционная комиссия. Конституция СССР была принята в 1924г.

На данном этапе получает юридическое оформление объединение всех Советских республик в единое государство - СССР. Согласно Конституции СССР 1924 года это объединение носит название федерации. Ст.4 закрепляет право республик на выход их из Союза. В каждой республике сохраняются свои верховные органы власти (ст.64) управления (ст.67,68), своя Конституция. СССР составляется из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета Национальностей (ст.13) Совет Национальностей образуется на Съезде Совета из представителей союзных и автономных республик.

На деле же формирование органов власти республик происходит под контролем централизованного партийного аппарата, который решает важнейшие вопросы законодательного характера. Создается единая система централизованного управления хозяйством и финансами страны, вооруженными силами. Всякие идеи о самостоятельном развитии республик объявляются враждебными делу строительства социализма и преследуется в уголовном порядке (Четвертое совещание ЦК РКП(б) с ответственными работниками национальных республик и областей 9-12 июня 1923 г.-КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференции, пленумов ЦК, т.1.М.,1953., с.759-766).

На данном этапе идет дальнейший процесс унитаризации государства.

Становление советской системы государственного управления

Необходимость выделения в самостоятельный раздел анализа становления советской системы государственного управления связано с теми кардинальными изменениями, которые произошли в России в 1917 году.

В основу преобразований, проводимых в Советском государстве в период его становления, легло ленинское понимание марксизма. Ленинская идеология предавала реформам советского периода смысл и направление, но в то же время колебания в трактовке ленинских положений и «переосмысления», которые имели место в рамках рассматриваемого периода наложили свой отпечаток на формирование реформаторского процесса в целом.

Позиция В.И. Ленина в отношении государства претерпела ряд изменений, связанных с развитием внутриполитической ситуации. Будучи положенной в основу политики государства она соответственно определяла задачи и методы государственного управления.

«Государство есть продукт и проявление непримиримости классовых противоречий. Государство возникает там, тогда и постольку, где, когда и поскольку классовые противоречия не могут быть примиримы. И наоборот: существование государства доказывает, что классовые противоречия непримиримы». «Всякое государство есть особая сила для подавления угнетенного класса. Поэтому всякое государство несвободно и не народно».

Можно предположить, что, зная о «вековой ненависти к государству», ставшей традицией, В.И. Ленин использовал столь радикальную позицию для завоевания авторитета. Если в период предреволюционной идеологической борьбы В.И. Ленин настаивает на немедленном разрушении государства, то, захватив власть, обосновывает необходимость сохранения государства и даже его усиления. Идея немедленного его уничтожения постепенно эволюционирует в сторону концепции создания государства нового типа. «Переходному периоду от буржуазного к социалистическому обществу соответствует особое государство (т.е. особая система организованного насилия над известным классом) именно: диктатура пролетариата».

Формирование новой системы государственного устройства началось на II Всероссийском съезде Советов 25 Октября 1917 года. Специфической чертой новой системы стал принцип единовластия Советов: соединение ими законодательных и исполнительных функций. Съезд сформировал новые органы власти. Высшим органом государственной власти был признан Всероссийский съезд Советов. В периоды между съездами вся полнота власти переходила к Всероссийскому центральному исполнительному комитету (ВЦИК), первоначально многопартийному. Съезд формировал Правительство, в котором из 3 01 его члена 62 были большевиками, 29 левыми эсерами и 6 меньшевиками-интернационалистами.

«Всякая пролетарская революция начинает с того, что она на деле разбивает теорию Монтескье о разделении властей... Советская власть с 25 октября 1917 года в РСФСР является одновременно властью законодательной и исполнительной, а равно и судебной. Она не отрицает технического разделения труда, но она отказывается от лицемерных теорий независимости одной от другой».

Наличие в России «минимальных предпосылок» для перехода к социализму было очевидно и для самого В.И. Ленина: не случайно он пытался расширить «социальную базу» революции, объединяя пролетариат и «беднейшее крестьянство» при ведущей роли первого. Для расширения социальной базы новой власти исключительное значение имело постановление «Об условиях соглашения социалистических партий». Подготовленное большевиками и принятое ВЦИК в ночь с 1 на 2 ноября 1917 года, это соглашение может быть расценено с одной стороны, как попытка поиска национального консенсуса, поиска взаимопонимания между различными социальными группами, прежде всего между большевиками и эсерами, а с другой как тактический прием, имеющий краткосрочный характер и направленный на удержание власти.

Итогом переговоров с эсерами стало формирование левого блока (в СНК вошло семь эсеров). Создание блока имело важное значение для налаживания управленческих процессов, прежде всего потому, что позиции эсеров в губернских и уездных Советах были более сильными, чем позиции большевиков. Это было связано с тем, что первоначально, в период буржуазной февральской революции, Советы формировались меньшевиками и эсерами. Период «большевизации» Советов занял почти полгода. Советы в губерниях были в основном в руках эсеров. Существование блока с декабря 1917 по 16 марта 1918 года предотвращало не только столкновение двух политических сил, делавших ставку на разные слои населения (большевиков с опорой на рабочих, эсеров с опорой на крестьянство), но и развязывание гражданской войны. Блоком была принята Резолюция III Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов статья 2 которой гласила «Высшим органом власти в пределах федерации является съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, созываемых не реже чем через три месяца».

Эсеры внесли в Резолюцию две дополнительные статьи:

«6. Все местные дела решаются исключительно местными Советами. За высшими Советами признается право регулировать отношений между низшими Советами и решение возникающих между ними разногласий. Центральная Советская власть обязана следить за соблюдением основ федерации, и представляет Российскую Федерацию Советов в целом. На центральную власть возлагается проведение мероприятий, осуществляемых лишь в общегосударственном масштабе, причем, однако, не должны быть нарушаемы права отдельных вступивших в федерацию областей.

7. Разработка основных положений Конституции Российской Федеративной республики поручается Центральному Исполнительному Комитету Советов для внесения на следующий съезд Советов».

Эти поправки имели принципиальное значение: они должны были обеспечить децентрализацию, фактическое отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти, и способствовать закреплению в Конституции основ федерализма.

Основным делом левого блока стало объединение на III съезде Советов 10-13 января 1918 года, где были созданы единые органы рабоче-крестьянской власти.

К началу 1918 года распущены старые органы власти и в основном сформированы отраслевые наркоматы, а также координационный орган - Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ).

В революцию оказались втянуты огромные массы народа, та «мелкобуржуазная стихия», которая представляла собой причудливое переплетение самых различных интересов, умонастроений, субкультур. Не считаться с ней было немыслимо, более того, значительным оказался ее «вклад» в формирование новой системы управления. Немногочисленная партия большевиков с трудом контролирует огромную территорию.

Однако основным убеждением В.И. Ленина была необходимость захвата и удержание власти. До завоевания власти большевики выступали в качестве сторонников демократии, но, придя к власти, столкнувшись с трудностями в организации государства, изменили свою тактику. Большевизм оказался «наиболее реалистическим, наиболее соответствовавшим всей ситуации, как она сложилась в России в 1917 году, и наиболее верным некоторым исконным русским традициям, и русским исканиям универсальной социальной правды, понятой максималистически, и русским методам управления и властвования насилием».

Вполне закономерно, что сложившиеся общественные отношения и сформированные структуры власти требовали своего конституционного закрепления. Если обратиться к дореволюционным работам Ленина, таким как «Государство и революция. Учение марксизма о государстве и задачи пролетариата и революции», то согласно его воззрениям, Конституция демократической республики российской должна обеспечить: