3. Понятие финансового федерализма, «налогового федерализма» и «бюджетного федерализма».

По мере уменьшения степени централизации организации государственной власти можно выделить: 1) унитарные государства; 2) федеративные государства; 3) конфедеративные государства.

Особенностью федерализма, таким образом, по сравнению с унитаризмом является то, что наряду с горизонтальным разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви федерализм предполагает вертикальное разделение властных полномочий между федеральным, субъектов Федерации и местными уровнями власти. Федерация - это объединение государств или государственных образований. В функции самого верхнего - общегосударственного (федерального) уровня должны входить общесистемные для любого государства направления деятельности: оборона, внешняя политика, денежное обращение и финансовое регулирование, общегосударственная политика в сфере социального развития и трудовых отношений и т.д.

Одним из важнейших принципов федерализма является субсидиарность, суть которого состоит в распределении функций между уровнями власти таким образом, что в ведение верхних эшелонов власти включаются только те функции (и полномочия), которые они могут выполнить лучше, чем нижние эшелоны. При использовании терминологии системного подхода - для обеспечения целенаправленного, эффективного, динамичного и устойчивого развития государства - должно иметь место оптимальное сочетание централизации и самостоятельности нижерасположенных эшелонов (децентрализация).

Важнейшими составными частями понятия «федерализм» вообще являются «бюджетный федерализм» и «налоговый федерализм».

Бюджетный федерализм - это форма обеспечения единства и одновременно самостоятельности бюджетов различных уровней государственной власти в соответствии с их функциями и полномочиями, основанная на четких, закрепленных законодательством нормах; - распределение денежных доходов и расходов страны между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации и муниципальными бюджетами с учетом источников поступлений средств и расходов для удовлетворения потребностей федерального, субфедерального и муниципального уровней.

Из теории управления большими многоуровневыми системами известно, что жесткая централизация всех функций и ресурсов на верхнем уровне в конечном счете не улучшает, а ухудшает качество и эффективность всей многоуровневой системы, поскольку лишает нижние эшелоны инициативы и самостоятельности.

Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

- принципе разграничения функций, ответственности и финансовой деятельности между федеральным центром и субъектами Федерации и местным самоуправлением (трехуровневая система бюджетных отношений);

- принципе равноправия всех субъектов Федерации в их финансовых отношениях с федеральным центром;

- принципе самостоятельности бюджетов разных уровней и высокой степени автономии региональных и местных бюджетов;

- принципе наличия схемы финансового выравнивания на основе бюджетных трансфертов финансового положения объективно депрессивных субъектов Федерации и муниципалитетов;

- принципе законодательной регламентации бюджетно-налоговых полномочий уровней власти;

- принципе равенства федеральных, региональных и местных интересов, их тесную увязку между собой на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями бюджетной системы;

- принципе прозрачности межбюджетных отношений, основанной на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях) определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам в целях выравнивания уровней их бюджетной обеспеченности.

Ученые – экономисты считают, что для бюджетного федерализма характерны следующие признаки:

единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;

активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Формирование бюджетов всех уровней, как известно, обеспечивается за счет налоговых и неналоговых доходов. В связи с этим оптимальный бюджетно-налоговый федерализм должен реализовываться прежде всего на основе оптимальной налоговой системы государства.

Известно, что научно обоснованная налоговая система, которая отражает сформированные в этой сфере как общие закономерности, так и особенности конкретной страны, оказывает позитивное воздействие на развитие экономики, расширяет сферу деловой активности населения.

Распределение налоговых полномочий и ответственности между центральными и территориальными государственными структурами выражается в налоговом федерализме, от организации которого во многом зависит регулирование налоговых доходов между центром и регионами и формирование доходной части бюджета любого уровня.

Налоговый федерализм разных стран неоднороден и во многом зависит от выбранного экономического курса, существующей налоговой системы. На него оказывает влияние классификация налогов по иерархическому уровню, степени платежеспособности, источникам средств, необходимых для уплаты, принципам и методам сбора, величине ставки и направлению использования собранных налогов. Исходя из этого, территориальное разделение налоговых полномочий и ответственности разных стран различается по масштабам налоговой базы, структуре и величине налогов, порядку сбора налогов, организации налогового контроля, видам несения ответственности за нарушение налогового законодательства, налоговым льготам и т.д.

Выбор модели налогового федерализма зависит от разграничения функций между центром и регионами или от того, какие функции собирается выполнять центральная власть и какие функции она делегирует региональным и местным властям.

Конституционный Суд Российской Федерации в течение последних 10 лет выработал ряд правовых позиций, закрепленных более чем в 20 постановлениях, посвященных проблемам налогообложения. Эти правовые позиции обеспечивают реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных прав и свобод налогоплательщиков, реализацию начал федерализма, гарантируют стабильность и определенность налоговых правоотношений и устойчивость бюджетной системы:

- уплата налога - конституционная обязанность каждого;

- налогообложение всегда означает ограничение права собственности, закрепленного в статье 35 Конституции, такое ограничение должно быть соразмерным конституционно значимым целям;

- уплачиваться должны только законно установленные налоги и сборы;

- под установлением налога следует понимать прямое определение в законе объекта налогообложения, налоговой базы и других элементов налога, каждый из элементов должен быть установлен надлежащим образом, установление элементов налога органами исполнительной власти недопустимо;

- одним из основных принципов налогообложения признается равенство налогового бремени;

- ответственность налогоплательщиков возможна только за совершение налогового правонарушения, то есть виновного деяния;

- недопустимо придание обратной силы законам, ухудшающим положение налогоплательщиков.

Конституционная норма об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке - основной принцип правового демократического государства, поскольку только на законодательном уровне возможно сформулировать основные элементы закона о налоге, с наибольшей определенностью, с учетом особого порядка принятия федерального закона, без вмешательства со стороны исполнительной власти.

Как сказано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. № 16-П, «только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности. Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке». Впоследствии указанное положение было воспроизведено в подпункты 5 и 6 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации, где говорится, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные настоящим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено настоящим Кодексом; при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения; акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить.

Нет смысла оспаривать значимость этих положений, поскольку благодаря им удалось избежать хаотичного регулирования налоговой системы на основании подзаконных актов, инструкций и писем ведомственного характера, изначально на законодательном уровне определяя «правила игры» между налогоплательщиком и государством.

Из положения о законодательном установлении налоговой обязанности логично следует и другое положение - об определенности налоговых норм, которое предполагает их достаточную точность и ясность, чем обеспечивается правильное понимание и применение. Правовая позиция Конституционного Суда, изложенная в Постановлении от 28 марта 2000 г. № 5-П, согласно которой расплывчатость налоговой нормы может привести к не согласующемуся с принципом правового государства произвольному и дискриминационному ее применению государственными органами и должностными лицами в их отношениях с налогоплательщиками и тем самым - к нарушению принципа юридического равенства и следующего из него требования равенства налогообложения, закрепленного пунктом 1 статьи 3 Налогового кодекса, а потому предусмотренный в дефектных, с точки зрения требований юридической техники, нормах налог не может считаться законно установленным в смысле статьи 57 Конституции Российской Федерации активно применяется на практике. Указанный правовой принцип неоднократно вспоминали в ходе правовых споров, один из которых возник при введении налога с продаж. Нечетко сформулированные нормы федерального законодательства, воспроизведенные нормами законов субъектов Федерации, породили противоречивую правоприменительную практику, массовые жалобы и апелляции налогоплательщиков, в том числе и к конституционному правосудию. Позиция относительно неконституционного характера налоговых норм федерального законодательства и некоторых законов субъектов Федерации о налоге с продаж была высказана Конституционным Судом в Постановлении от 30 января 2001 г. № 2-П. В настоящее время, как известно, налога с продаж в налоговой системе России нет.

Правоприменители неоднократно критиковали и критикуют нестабильность налогового законодательства, постоянно меняющегося, создающего сложности в понимании всеми субъектами налоговых отношений. Это явление, ставшее, к сожалению, привычным, вредит экономике, снижает инвестиционную привлекательность нашего государства и влечет другие неблагоприятные последствия. В этой связи необходимо отметить правовую позицию Суда, изложенную в Постановлении от 8 октября 1997 г. № 13-П, о недопустимости придания обратной силы актам законодательства о налогах и сборах, ухудшающим положение налогоплательщиков. Статья 57 Конституции РФ, возлагая на налогоплательщиков обязанность платить законно установленные налоги и сборы, вместе с тем гарантирует гражданам защиту в тех случаях, когда налоги не являются законно установленными либо когда законом, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, придана обратная сила. Эта конституционная норма призвана обеспечить устойчивость в отношениях по налогообложению, придать уверенность налогоплательщикам в стабильности их правового и экономического положения. Конституционное требование о недопустимости придания обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, распространяется как на федеральные законы, так и на законы субъектов Российской Федерации. Впоследствии это положение сформулировано и в пункте 2 статьи 5 Налогового кодекса о порядке вступления в законную силу актов законодательства о налогах и сборах. Однако, как показывает практика, наши законодатели не всегда следуют этому положению. Приведу пример нарушения прав плательщиков налога на игорный бизнес, допущенного при увеличении ставок налога Волгоградской областной Думой. 24 июня 2005 г. в Закон Волгоградской области от 17 декабря 1999 г. «О ставках налога на игорный бизнес» внесены изменения, которыми увеличены ставки по налогу на игорный бизнес. Указанный нормативный акт был доведен до сведения налогоплательщиков в газете «Волгоградская правда» № 114 от 25 июня 2005 г. При этом в статье 2 Закона было указано, что изменения вступают в силу с 1 апреля 2005 г. Эта статья противоречила действующему налоговому законодательству (ст. 5 НК), поскольку изменения могли вступить в законную силу не ранее 25 июля 2005 г., а не с 1 апреля 2005 г. Принятая редакция закона создавала неопределенность в практике применения закона, породила недовольство и жалобы налогоплательщиков и через месяц была приведена в соответствие с федеральным законодательством.

Другое немаловажное положение о соразмерности налогообложения, гарантирующее соблюдение прав и законных интересов налогоплательщиков, заключается в следующем.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П, принцип равного налогового бремени, следующий из статей 8 (часть 2), 19 и 57 Конституции РФ, в сфере налоговых отношений означает, что не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных, носящих дискриминационный характер, оснований. При этом конституционный принцип равенства в налоговой сфере не исключает дифференцированных подходов к налогообложению. Однако такая дифференциация должна быть основана на объективно обусловленных критериях и не может устанавливаться по неэкономическим мотивам, в том числе исходя из социальных различий и других подобных критериев.

Указанный принцип равенства налогового бремени должен учитываться при предоставлении различных налоговых льгот. В то же время при осуществлении правотворческой деятельности органами местного самоуправления нередко допускались отступления от этого принципа. В частности, формулируя решения о налогах и преследуя цель предоставить экономические преференции конкретным муниципальным предприятиям и учреждениям, депутаты принимали решения о предоставлении налогоплательщикам муниципальной формы собственности индивидуальных налоговых льгот, что ставило такого рода предприятия в преимущественное положение по сравнению с другими. Это прямо противоречило пункту 1 статьи 56 Налогового кодекса Российской Федерации (Установление и использование льгот по налогам и сборам) и общим принципам о равенстве налогового бремени.