Концепция развития российской прокуратуры на современном этапе - Соловьева Н.А., Меденцов А.А

также органы прокурорского надзора выполняют в государстве, обществе необходимые и важные задачи. Главное, что достижение неуклонного соблюдения установленного право - порядка, законов способствует успешной и эффективной дея - тельности в любой отрасли государственной и общественно й деятельности. Поэтому и во многом совпадают понятие и определение «контроля» и «надзора».

Действительно, в деятельности органов прокуратуры, как органов надзора за соблюдением законности, так и органов контроля, многое совпадает и пересекается, что как раз и требу ет постоянного, целенаправленного и четкого взаимодействи я надзорных и контролирующих органов.

Можно выделить следующие характерные черты, определяющие деятельность рассматриваемых органов:

1.Органы надзора и контролирующие органы руководствуются и добиваются исполнения закона. Именно поэтому мы полагаем, что необходима четко разработанная Концепция разви тия этих органов, законодательно регламентированные задачи , полномочия, основные задачи и принципы деятельности.

2.Органы надзора и органы контроля имеют основную цель на основе конституционных требований — это обеспечение с о- блюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

3.Органы надзора и органы контроля должны быть максимально открыты для общества, осуществлять свою деятельно сть на основе принципа гласности в пределах, установленных законом, чтобы обеспечить соблюдение права человека на охрану частной жизни и соблюдение охраняемых законом государст венной и специальной тайн.

4.Задачей органов прокурорского надзора и контролирующих органов, наряду с осуществлением надзора и контроля за соблюдением закона и надлежащей деятельности, являетс я не только и не столько выявление нарушений, что, несомненно, очень важно с любой точки зрения, а установление при- чин нарушений, условий, которые способствуют их совершению, недоработкам и упущениям. Именно это дает возможность разрабатывать необходимые меры для предотвращени я любых нарушений, будь то нарушения порядка, которые не являются опасным, дисциплинарно наказуемым нарушением либо влекущим административную ответственность, либо пр е-

—41 —

ступления. Именно поэтому мы полагаем и ранее высказывались об этом46, что требуется подготовка и издание специального Федерального закона «О предупреждении правонарушений», поскольку в таком законе должны быть разработаны и предус - мотрены различные меры как по линии государства и его орг а- нов, так и общественных объединений и организаций, всей об - щественности для предупреждения различного рода наруше ний, а также форм и видов контроля (надзора) за соблюдением и исполнением такого закона.

У органов надзора и контролирующих органов во многом, и это естественно, совпадают методы их деятельности: провед ение проверок, получение объяснений, истребование и анализ док у- ментов, использование экспертных оценок. Разумеется, что тактики проведения и использования названных методов разли чны. Здесь, как нам представляется, необходимо как для органов надзора, так и для контролирующих органов четкое и полное рег ламентирование на уровне закона порядка, пределов, сроков, о формления использования тех или иных методов контроля (надз ора), с установлением также порядка обжалования, в том числе в с уд, причем с определением в законе, что должно представляться в суд и в какие сроки должно быть рассмотрено обращение. То е сть необходимо установить приемлемый для граждан порядок, ко гда правильность действий должен был бы доказывать не обрати вшийся в суд (или в иной орган, уполномоченный на это законом) граж - данин, а соответствующий представитель органа контроля ( надзора), то есть тот чиновник, который принял решение или выдви - нул определенное требование. Должна быть предусмотрена, к ак сказал швейцарский адвокат Карл Экштайн, определенная ад министративная процедура, которая поможет бороться с имеющ им иногда место произволом чиновника47.

6. Как органы надзора, так и контролирующие органы в своих решениях и действиях подконтрольны органам судебной вла сти,

__________________

46См.: Рохлин В.И., Стуканов А.П. Актуальные проблемы борьбы с административными правонарушениями // Правоведение. 1998. ¹ 3. С. 94— 98; Стуканов А.П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции. СПб., 2000.

47См.: Дымарский В. Нормы бюрократии на душу населения // Российская газ. 2002. 25 янв.

—42 —

èсоответствующего законодательного оформления. Вот, в ча стности, почему мы полагаем, что прокурорскому надзору долж на быть отведена специальная глава, раздел в Конституции Российской Федерации, как это сделано в конституциях многих зарубежных государств и как было ранее в Конституции СССР .

2.На Прокуратуру Российской Федерации — единую федеральную, централизованную систему — возложено осуществлять надзор за соблюдением Конституции Российской Фе дерации и исполнением действующих на ее территории законов . Ни одному органу контроля, так же как и органам надзора, не поручено осуществление этого рода надзора. Целью такого н адзора, которая поставлена также перед прокурорским надзором, является обеспечение верховенства закона, единства и укр епления законности, защита прав и свобод человека и гражданин а, а также охраняемых законом интересов общества и государст ва.

Нам представляется, что регламентация и регулирование деятельности такого органа, которому поручена реализация вышесказанных целей, должна производиться на уровне Федера льного конституционного закона, то есть в том же порядке, как деятельность Правительства, судебной системы. Только это будет способствовать достижению поставленных целей и задач, повысит авторитет и возможности надзора, который выполняется по поручению государства, поможет Президенту страны в выпол нении его обязанности быть гарантом Конституции РФ, а также соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

3.Органы прокуратуры — единая, федеральная, централизованная система, возглавляемая Генеральным прокурором РФ и под- чиненная ему. Это дает возможность добиваться поставленной цели — обеспечения верховенства закона и единства законности во всей Федерации. В этом отличие прокуратуры, и весьма существенно е, от контролирующих органов, которые подчинены различным орг анам, подотчетны им и обязаны выполнять их указания и учитывать их мнение, что не всегда правильно и соответствует закону.

4.Органы прокуратуры действуют и подчинены Конституции

èФедеральному закону «О прокуратуре РФ», а также законам , которые указаны в этом акте (в основном процессуальному зак онодательству в сфере осуществления судопроизводства). Это также дает возможность укреплять верховенство закона и единство законности, особенно с учетом независимости прокуратуры от федераль ных ор-

—44 —

ганов исполнительной власти, местных органов власти (зак онодательной и исполнительной) и местного самоуправления. Орг аны, осуществляющие контрольную деятельность, руководствуют ся различными правовыми актами, нередко противоречащими друг д ругу, зависимы от создавших и уполномочивших их органов, что не может не сказаться на их деятельности. Именно поэтому многие уч еные и практические работники высказываются о необходимости в законодательном порядке усилить независимость контролирующих органов, что нам представляется совершенно правильным.

5.Органы прокуратуры, не являясь органом управления, при осуществлении надзора не вмешиваются в оперативно-хо - зяйственную деятельность, деятельность органов контроля, не подменяют их и не пользуются правом решений, отмены решений. Они вправе только реагировать при нарушении закона т еми средствами и методами, как это установлено законом. Это от ли- чает их от органов контроля, являющихся органами управлен ия.

6.Прокуратура как орган надзора имеет единый федеральный центр, который на основании закона направляет деятельность всей системы, обеспечивая согласованность действий, создавая возможность сосредоточить в нужный момент усилия всей системы на решении наиболее важных задач в установленные сроки. Контрольная система такого центра не имеет, хотя, не - сомненно, нуждается в нем, что вызывает необходимость про работки данной проблемы и разработки основополагающего по принципиальным вопросам федерального закона о контроли рующей системе Российской Федерации, ее отраслевом подразделении, полномочиям, мерам воздействия, взаимодейств ии.

7.Прокуратура имеет единые средства и меры реагирования, установленные законом, апробированные практикой, что обу с- ловливает необходимость их сохранения и некоторого расш ирения

èконкретизации, о чем мы уже говорили выше. Думается, что подобные меры воздействия для каждого уровня контролиру ю- щих органов должны быть разработаны и для органов контрол я.

Названные различия еще раз убеждают в том, что органы контроля и надзора по их сущности — это органы разноплано - вые по своему характеру и содержанию, своим целям и задача м

èнаправленности деятельности. Именно поэтому органами н адзора являются органы прокурорского надзора, а все остальн ые, именуемые «надзором», — органами государственного контр оля.

—45 —

Однако обжалование действий и решений через суд наиболее невыгодный способ решения проблемы с точки зрения временных и финансовых затрат на его реализацию. Не секрет, что иногда дело в суде решается годами. К тому же судебный порядок решения спора требует предварительной уп - латы госпошлины. Поэтому нерационально при малейшем нарушении со стороны должностных лиц ваших прав поспешно обращаться с исковым заявлением в суд (особенно если нет полной уверенности в противоправности деяния ответстве н- ного должностного лица). Дело может затянуться на весьма длительный срок и вызвать неоправданно большие издержки времени и денег. Для начала стоит попытаться защитить сво и права путем реализации ст. 4 Закона об обжаловании. В ней, в частности, говорится, что «гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему». То есть закон предоста - вил гражданам право обжаловать неправомерные действия любого должностного лица его непосредственному начальн и- ку. Причем независимо от того, какой это орган (государственный или негосударственный) и какой это подчиненный (назначенный кем-то или выбранный для замещения данной должности).

По общему правилу новое решение тоже может быть обжаловано. Обжаловать его необходимо в инстанцию, стоящую ещ е выше. Если такая инстанция отсутствует, то целесообразно обратиться в органы прокуратуры. На наш взгляд, в этот орган, пр едназначенный для защиты прав и законных интересов граждан , направлять обращение целесообразно уже после второго не законного (или не устраивающего вас) решения по жалобе (напомним, что обращаться в прокуратуру можно в любой момент процесса обжалования).

Особой инстанцией, точнее, целой структурой государственных органов, специально созданных для обеспечения з а- конности и правопорядка и не входящих в структуру организации, допустившей нарушение прав и свобод человека и

—47 —

гражданина, является прокуратура. В прокуратуру можно и нужно обращаться на любом этапе борьбы с чиновничьим произволом.

В процессе обжалования действий и решений должностных лиц прокуратура занимает промежуточное положение ме ж- ду должностным лицом, которое вынесло обжалуемое решение, и судом. Дело в том, что решение прокурора (в том числе и генерального), с одной стороны, в силу требования закона (ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») обязательно к исполнению лицами, нарушившими права гражданина; с другой — такое решение не является окончательным и может быть обжаловано в суд (ст. 10). Решение же суда (точнее, суда второй инстанции — последней инстанции, доступной непосредственно заявителю) является окончательным и обжалованию не полежит. Оно подлежит только пересмотру и только в порядке надзора, возбуждение которого зависит не от заявителя жалобы, а от про - курора или председателя суда, к которым при наличии необходимости дальнейшего развития правозащитного процесса и следует обращаться. Конечно, решение суда последней инстанции можно обжаловать в Международный Суд, находящийся

âСтрасбурге, но это уже несколько иной орган, не входящий

âсистему органов власти Российской Федерации. Согласно ст. 1

Федерального закона от 17 ноября 1995 г. ¹ 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями от 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г.) прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Поскольку заявителю в подавляющем большинстве слу- чаев процесс рассмотрения его жалобы не интересен (интер ес представляет только результат рассмотрения — официальн ый ответ), приведем только лишь положения закона о сроках, которые должны выполняться прокуратурой после принятия жалобы.

Ст. 10 Закона о прокуратуре в РФ обязывает прокуроров рассматривать и разрешать заявления, жалобы и иные обраще -

—48 —

ния граждан, содержащие сведения о нарушениях закона. При этом подлежат рассмотрению и разрешению как письменные, так и устные обращения, поступившие в прокуратуру.

Работа с обращениями граждан занимает значительное место в общем объеме работы органов прокуратуры.

Статистические данные свидетельствуют о постоянно возрастающем количестве жалоб, разрешенных непосредственн о органами прокуратуры, а количество обращений, направленных дл я разрешения в другие ведомства, снизилось (первое полугод ие 2002 г. — 16 %, первое полугодие 2003 г. — 17 %).

За первое полугодие 2003 г. в органы прокуратуры поступили 199 383 жалобы на нарушения законов, допущенные в ходе следствия и дознания, что на 7,4 % больше, чем в предыдущем году. Их удельный вес также возрос и составил 26, 4 % (в первом полугодии 2002 г. — 22, 4 %).

Жалобы, заявления и обращения могут быть поданы самим гражданином, права которого нарушены, или его предста - вителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномо - ченным представителем общественной организации, трудов ого коллектива.

Порядок приема, учета, регистрации заявлений, жалоб, запросов (обращений), их формирования в надзорные производства, оформления, размножения, систематизации и хранения, а также контроля за их исполнением устанавливается Инстру кцией о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Ф е- дерации, утвержденной Приказом Генерального прокурора Р Ф от 15.012003 г. ¹ 3.

Следует отметить, что работа с жалобами и обращениями граждан в органах прокуратуры охватывает все отрасли про курорского надзора (надзор за исполнением законов и законн остью правовых актов, надзор за соблюдением прав и свобод че ловека и гражданина, надзор за исполнением законов органами , осуществляющими предварительное следствие, дознание и о пе- ративно-розыскную деятельность, надзор за исполнением за конов за исполнением законов администрациями органов и учр еждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры при - нудительного характера, администрациями мест содержани я задержанных и заключенных под стражу, надзор за исполнением

—49 —

законов судебными приставами), а также иные направления д е- ятельности — участие прокурора в рассмотрении дел судами , осуществление уголовного преследования. Соответственно , направлению деятельности работу с обращениями и жалобами г раждан организует то или иное структурное подразделение орг анов прокуратуры.

Уменьшение числа обращений и жалоб по вопросам реабилитации и восстановления прав жертв политических репрессий, а также по вопросам законности судебных постановлений по уголовным, гражданским и арбитражным делам обусловлено изменением законодательства и расширением круга вопросов, решение которых отнесено к компетенции судебных органов.

В то же время отмечается рост количества разрешенных обращений по вопросам надзора за соблюдением федерального законодательства (на 4,5 %); за следствием и дознанием (на 7,4 %); за соблюдением законодательства при исполнении уголовн ых наказаний (на 2,4 %).

Прежде чем перейти непосредственно к вопросу об организации работы с обращениями граждан в органах прокуратуры , следует дать характеристику таких понятий, как обращение, предложение, заявление, жалоба, ходатайство, жалоба, коллектив - ное обращение, дубликат обращения, повторное обращение, п арламентский запрос, запрос члена Совета Федерации, депутат а Государственной Думы Федерального Собрания РФ, обращени е члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Фе дерального Собрания РФ.

Предложение — обращение должностного лица или гражданина, не связанное с нарушением его прав, направленное на улучшение деятельности органов прокуратуры или других п равоохранительных органов.

Заявление — обращение гражданина по поводу реализации его прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ и законод а- тельстве России.

Жалоба — обращение гражданина по поводу нарушения его прав и свобод решениями и действиями (бездействием) орган а, должностного лица и иных лиц.

Ходатайство — изложенное в письменной форме обращение гражданина с просьбой о признании в случаях, установ-

—50 —