Концепция развития российской прокуратуры на современном этапе - Соловьева Н.А., Меденцов А.А

менениями судебных и правовых систем, частью которых она является»38.

Да, в развитии прокурорской системы, как и в целом нашего государства, были разные этапы, разное отношение к пр о- курорской системе. Однако, разрабатывая Концепцию ее разв и- тия и реформирования, необходимо учитывать как прошлое, историю, так и реалии сегодняшнего дня и те задачи, которые ставят перед собой государство и общество.

На основе изучения исторического опыта, взглядов ученых и практиков, анализа законодательства как в историческом аспекте, так и современных тенденций, при разработке Концеп ции развития прокуратуры может быть учтено следующее39.

1. Как установлено законодателем, прокуратура есть единая, централизованная, федеральная система, независимая о т федеральных органов исполнительной власти, органов исполн и- тельной и представительной (законодательной) власти, мес тного самоуправления, коммерческих и некоммерческих учрежд е- ний и организаций. Так гласит закон. Так указано в Конститу ции страны. Прокуратура — представитель федеральной высшей в ласти, ибо Генеральный прокурор назначается Советом Федерац ии по представлению Президента и подотчетен Федеральному С о- бранию и Президенту. Отсюда следует, во-первых, что и все прокуроры должны назначаться без согласия органов власти су бъектов Российской Федерации, ибо это ставит их в определенну ю зависимость. Это тем более логично, что, например, прокурор ы специализированных прокуратур, в том числе военные проку роры, приравненные к прокурорам субъектов РФ, и прокуроры городов и районов и приравненные к ним назначаются без та кого согласия. Во-вторых, Генеральному прокурору следовало бы восстановить право на законодательную инициативу в Феде ральном Собрании. Именно он, руководя органами надзора, анализируя состояние законности, исполнение законов, причины и условия, порождающие и способствующие совершению престу п- лений и правонарушений, обладает информацией, позволяюще й наиболее компетентно вносить предложения по созданию, ул уч-

__________________

38См.: Прокуратура в правовом государстве. С. 157—158; Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры... С. 16.

39См.: Рохлин В.И. Указ. соч. С. 152.

—32 —

шению и развитию законодательства. Тем более, что большин - ство прокуроров субъектов Федерации по действующим там к онституциям и уставам таким правом обладают, а закон предус - матривает право и обязанность прокурора участвовать в пр авотворчестве (ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).

2. Прокуратура как орган надзора — одна из немногих структур, которая уполномочена законом выступать при его осуще - ствлении от имени государства — Российской Федерации. При этом она осуществляет не контрольные функции по управлен - ческим вопросам, не просто надзор за исполнением законов, а надзор от имени Российской Федерации за соблюдением Конституции страны. То есть она уполномочена быть органом ко н- ституционного надзора в пределах полномочий, которыми он а наделена40.

Такое положение требует, чтобы деятельность и полномо- чия, роль и положение прокуратуры, во-первых, были регламентированы Конституцией РФ, в которой следовало бы иметь специальный раздел, главу, посвященную ей. Подробная регл а- ментация построения прокурорской системы, ее роль и полож е- ние, в том числе по предоставленным ей мерам реагирования , взаимоотношениям с другими государственными органами, д олжна быть проведена посредством издания федерального кон ституционного закона, как это практикуется в отношении ряда структур государства, его органов.

Это предложение не попытка как-то повысить статус прокуратуры, а вывод из того положения, роли, значения деятель - ности прокуратуры, тех целей, которые перед ней поставлен ы и как они сформулированы в законе: «В целях обеспечения вер ховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав человека и гражданина, а также охраняемых законом интерес ов общества и государства»41.

Ведь обеспечение поставленной цели — это осуществление положений Конституции Российской Федерации, в частности , ст. 2, где сказано, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и св о-

__________________

40См.: Рохлин В.И. Указ. соч. С. 153.

41Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17января 1992 г. в ред. от 29.122001 г. Ч. 2, ст. 1.

—33 —

бод человека и гражданина — обязанность государства», и ст. 15, которая устанавливает, что «1. Конституция Российской Фед ерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, н е должны противоречить Конституции Российской Федерации. 2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны с о- блюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Деятельность прокуратуры — это деятельность, которая помогает Президенту страны в осуществлении одной из важн ейших его функций — быть «гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).

3. С учетом возложенных на органы прокуратуры задач и целей, определенных законом, за прокуратурой, несомненно, должна быть сохранена ее важнейшая функция — надзор за ис - полнением законов, как это определено гл. 1 разд. 3 Федеральн о- го закона «О прокуратуре Российской Федерации», всеми орг а- нами, учреждениями, их должностными лицами и руководителями, в том числе надзор за соответствием закону издаваем ых ими правовых актов.

Без сохранения этой функции невозможно осуществление до л- жного эффективного и результативного надзора за соблюде нием прав и свобод человека и гражданина, которые и нарушаются , как правило, в результате незаконных действий и актов. Разуме ется, следует четко сформулировать в законе пределы надзора, о чем мы отмечали, говоря о невмешательстве прокурора в законную о пера- тивно-хозяйственную и управленческую деятельность. Могу т возразить, что правовые акты федеральных органов исполнител ьной власти, когда они носят нормативный характер, затрагивают права и интересы широких кругов населения, должны быть зарегист рированы и проверены Министерством юстиции и опубликованы . Это так, но и Министерство юстиции — тоже орган исполнительной власти и его решения также требуют надзора. К сожалению, не редко встречаются случаи, когда незаконные акты министерств проходят регистрацию, вступают в силу и действуют, порождая с поры, жалобы, нарушения прав, свобод и законных интересов гра ж- дан, предпринимателей, организаций и учреждений.

—34 —

В законодательстве о прокуратуре и других законодательн ых актах должны быть четко определены полномочия, правовые с редства реагирования со стороны прокурора и установлена отв етственность за нарушение закона, в том числе и за неисполне ние и необоснованное отклонение актов прокурорского реагир ования. Нередки случаи, когда прокурор внес протест, представ ление, а их не рассматривают, отклоняют. Прокурор обращается в суд, а суд, соглашаясь с прокурором, признает решение или действие незаконным или недействующим. Однако соответст вующий орган не спешит его отменить и, более того, никто не несет ответственности за нарушение и неисполнение закон а. Чтобы этого не происходило, должна быть установлена законом мера ответственности за механизм приведения в действие мер по наступлению такой ответственности.

Кроме того, следует не только сохранить надзорную функцию прокурора, четко определив в законе основания проверо к и пределы прокурорского надзора, но и предусмотреть законо м (это совсем не требует каких-либо изменений в Конституции России) осуществление прокурором от имени Российской Фед е- рации надзора за соответствием Конституции и закону пост а- новлений и решений Правительства Российской Федерации. П о- нятно, что такое предложение вызовет множество возражени й, обвинений в стремлении непомерно расширить власть проку ратуры, вмешательстве в осуществление деятельности одной и з ветвей государственной власти. Но названное предложение осн овывается на положениях Конституции Российской Федерации, е е понимании. Говоря о предоставлении прокуратуре (точнее, Г енеральному прокурору РФ) права осуществлять надзор за соот ветствием Конституции и законам государства постановлений и решений Правительства страны, мы исходим из положений ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, из положений ст. 115, где сказано, что постановления и распоряжения Правительства издаются на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных зако - нов. Вместе с тем Конституция не исключает, что они могут противоречить Конституции и федеральным законам и в тако м случае они «могут быть отменены Президентом страны» (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Следовательно, такие полномочия необход и- мы, поскольку невозможно исключить случаев, когда то или иное постановление или распоряжение Правительства може т не

—35 —

полностью соответствовать Конституции или федеральному закону. Об этом имеются выступления средств массовой информации , высказывания известных государственных деятелей. Например , в феврале 2002 г. вступил в силу Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»42. Этим законом было установлено, что «заготовка, переработка и реализация лома черных и цв етных металлов может производиться только по лицензии». Такого решения ждали, поскольку известно, что бесконтрольная деятель ность такого рода приносила колоссальные убытки государству, с пособствовала совершению преступлений. В Положении по этому вопросу, которое было утверждено Правительством, указано, что о т- дельные граждане и юридические лица могут заниматься это й деятельностью без лицензии. Закон вступил в силу, а Положение не изменено43. Известно, что Счетная палата РФ, осуществляя контроль за доходами и расходами государственного бюджета, об язана определять эффективность и целесообразность расходов и использования государственной собственности. За 2001 г. Счетная палата вскрыла множество фактов неправильного расходования бю джетных средств на сумму более чем 60 млрд рублей. Причем в Прави - тельство было направлено 20 специальных сообщений, но отве т поступил лишь на 444. Это и есть нарушение закона, которое, несомненно, требует реагирования органов прокуратуры. Поск ольку прокурор осуществляет надзор за соблюдением Конституци и и исполнением законов, в том числе и федеральными органами ис полнительной власти, то не должно быть исключением и положен ие высшего органа этой исполнительной власти. Это тем более важно, потому что именно Правительство РФ обеспечивает проведе ние в жизнь законов и государственной политики, принятых и наме ченных Президентом и Федеральным Собранием мер по важнейшим вопроса жизни государства и общества, всех граждан, в том ч исле мер по обеспечению законных прав и свобод граждан, по борь бе с преступностью (ст. 114 Конституции РФ).

__________________

42См.: Настольная книга прокурора / Под ред. С. И. Герасимова. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генера льной прокуратуры РФ, 2003.

43См.: Юрков А. Под грохот железных скрепок // Российская газ. 2002.

12 ôåâð.

44См.: Настольная книга прокурора...

—36 —

Не случайно, что, принимая Федеральный закон «О прокуратуре РФ», законодатель предусмотрел возможные случаи н есоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным законам и установил, что в подобных случаях Г е- неральный прокурор РФ информирует об этом Президента Рос - сийской Федерации. Но ведь такая информация поступает в с лу- чае, например, проверки соответствующего документа, а это и есть представление в порядке прокурорского надзора (ч. 3 ст . 24 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).

Думается, что это и следует отразить в законе. Речь идет не о надзоре за деятельностью Правительства РФ, ибо это прер огатива и полномочия Президента и Федерального Собрания, а о надзоре за соответствием Конституции и федеральным зако нам нормативно-правовых актов — постановлений и распоряжени й Правительства.

Следует подчеркнуть, что прокуратура, Генеральный прокурор РФ не должны и не могут обладать правом отмены данны х документов. Речь не об этом. Считая, что правовой акт не соо т- ветствует Конституции или закону, Генеральный прокурор с тавит об этом вопрос, а также об отмене такого акта на рассмот рение полномочного органа — Президента либо Правительства РФ.

Никто, кроме высшего законодательного органа страны и Президента, не может и не должен быть вне надзора за соблюд е- нием Конституции и исполнением законов, осуществляемого органом, уполномоченным на это государством.

4. В Концепции развития органов прокуратуры, прокурорского надзора должно быть более четко определено развитие взаимоотношений и взаимоположений органов прокуратуры и су - дебной власти, положение прокурора в осуществлении право судия, в судопроизводстве — уголовном, гражданском, админис т- ративном, конституционном.

Полагаем нужным остановиться еще на одном вопросе. Очень важно и правильно внимание, которое в Концепции судебной реформы уделяется развитию принципа состязательности в судопроизводстве. Однако при этом, подчеркивая положение прок у- рора как равноправной стороны в процессе, авторы Концепци и забывают том, что, являясь равноправной стороной, и это должно строго соблюдаться, прокурор не является стороной рав нообязанной. Это важно в любом судопроизводстве, но особенн о,

—37 —

нарушаются требования Конституции или законов. При этом н е имеет значения форма реагирования. Но прокурор должен и з десь быть независим, и его протест или представление обязатель но должны стать предметом рассмотрения. Именно поэтому мы сч и- таем неправильными, не отвечающими положениям Конституции и федеральному законодательству, в том числе и законо дательству о судах и судебной системе, положений о том, что вы - шестоящий прокурор не вправе вносить представление об от мене приговора, определения суда, если он не участвовал в деле в качестве государственного обвинителя (ч. 4 ст. 354 УПК РФ), а также в установлении правил, когда представление прокуро ра в порядке надзора на незаконное постановление может быть н е вынесено на рассмотрение по единоличному решению члена с уда (ч. 3 ст. 406 УПК РФ) либо когда прокурор лишается права на истребование для изучения в порядке надзора дела, постано вление по которому вступило в законную силу. Это, как мы полага - ем, является необоснованным воспрепятствованием законн ой деятельности прокурора в выполнении функций, которые воз - ложены на него государством.

Ведь изучая дело, внося представление, прокурор не имеет другой задачи, как оказание содействия законному осущест влению правосудия, и он никак не вмешивается в деятельность суда, не нарушает его независимости, поскольку решение по представлению, по делу принимает не прокурор, а вышестоящ ая судебная инстанция. По нашему мнению, неправильно и не соответствует Конституции и законодательству изменение с уществовавшего порядка и положения, которое предусматривае т, в частности, раздел IV Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Âправовом государстве никто, никакой орган власти, даже суд не может находиться вне контроля, вне реагирования на имеющиеся у него нарушения.

Âсвязи с этим мы не можем, говоря о Концепции прокурорского надзора, надзора от имени и по поручению государ - ства, в том числе и за соблюдением Конституции Российской Федерации, не затронуть еще один вопрос. Конституционный Суд РФ — исключительно важный орган, пользующийся высоким авторитетом, но также орган который может допустить о шибку. Немало постановлений Конституционного Суда принимают-

—39 —

ся не единогласно, при особом мнении одного, а иногда и нескольких членов суда, участвовавших в рассмотрении конкретного дела. Но эти мнения так и остаются невостребованными и неучтенными. Представляется, что следует дополнить Закон о Конституционном Суде и ввести Пленум Конституционного Суда, который должен рассматривать дела, вызывающие разноглас ия и по которым есть разные мнения. При этом следовало бы надел ить Генерального прокурора РФ правом представлять свои соображения Пленуму Конституционного Суда, если у него возникли сомнения в правильности принятого решения. Разумеется, что такое представление не подлежит обязательному удовлетв орению. Кроме того, Генеральному прокурору следовало бы предоста вить право ставить перед Конституционным Судом вопрос о конст и- туционности того или иного федерального закона.

Данные предложения по Концепции прокурорского надзора, конечно, не охватывают всех вопросов прокурорской д е- ятельности и представляют собой мнение автора, которое со - вершенно не претендует на истинность в последней инстанц ии и, разумеется, требует обсуждения, размышления и тщательн о- го анализа.

Представляется, что Концепция развития актуальна не только в отношении прокурорского надзора. В неменьшей сте - пени подобная Концепция требуется и для эффективного раз - вития контрольной деятельности, причем как государствен - ного, так и негосударственного контроля. Не беря на себя см е- лость вносить предложения о содержании такой Концепции, тем более что об этом высказывали свои соображения многие ученые, мы хотели бы подчеркнуть, что при ее разработке следует думать о единой, взаимосвязанной и законодательн о регламентируемой контрольной структуре, системе, опираю - щейся на Федеральный закон, а также об основных положениях этой деятельности.

3.2.Соотношение прокурорского надзора

èгосударственного контроля. Совпадение и различие

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что органы контроля как государственные, так и негосударственные, общественные, действующие на основании закона, а

—40 —