Концепция развития российской прокуратуры на современном этапе - Соловьева Н.А., Меденцов А.А
..pdfнальное изменение правового статуса прокуратуры. С одной стороны, по мнению реформаторов того времени, функции надзор а за законностью действия местных органов власти нужны был и ввиду несовершенства общественного строя, а также из-за п ротивоположностей центральной и местной властей, но «по мер е того, как развиваются понятия о государственном организм е и новые условия общественного быта, вырабатывается убежде ние, что в таком обществе и всюду проникающем надзоре нет наст о- ятельной необходимости»30.
С другой стороны, возникшая по новым законам необходимость поддерживать прокурорами публичное обвинение по в сем уголовным делам и вести их во всех судебных инстанциях в к а- честве представителя правительства и закона «лишила их в сякой возможности исполнять другие, лежащие на прокурорском на д- зоре обязанности». Кроме того, «прокуроры, затрудненные с воим неясным и невыгодным положением, разбрасываясь в разно - образии обязанностей, ослаблявшем все учреждения... сами с о- знавали, что “один в поле не воин” и что стесненный в своих проявлениях и в конечном воздействии правильный надзор в езде и за всем есть фикция, нечто отвлеченное и недостаточно е, а что отдельные, особенно ревностные вспышки его или остают ся бесплодными, отзываясь донкихотством, или требуют гражда нского мужества, которое не по плечу обыкновенному чиновник у, живущему скудным жалованием»31.
К перечисленным факторам, повлиявшим на свертывание функций по надзору за законностью действий администраци и в период судебной реформы ХIХ в., следует добавить то, что руководящим политическим силам, государственному администрат ивному аппарату не нужен был в то время прокурорский надзор, пр о- никающий во все сферы действия властей и связывающий руки тем, кто стоял на страже интересов правящей элиты.
По этим причинам прокуратура преобразовалась из органа надзорного типа в орган уголовного преследования с выдел ением функций поддержания государственного обвинения по угол овным делам в судах и осуществлением надзора за производств ом
__________________
30См.: Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский надзор в
СССР: Очерки по курсу. М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1957. С. 290—292.
31Ñì.: Òàì æå. Ñ. 292.
—21 —
дознания и предварительного следствия. Во главе прокуратуры попрежнему стоял генерал-прокурор, который, являясь одновре - менно и министром юстиции, выполнял функции высшего судебного управления. Такой правовой статус прокуратура со хранила до Октябрьской революции 1917 г., до своей ликвидации.
Идея воссоздания прокуратуры в 1922 г. основывалась на необходимости установления эффективного контроля за де ятельностью аппарата власти, укрепления единой законности в ст ране, защиты новых форм отношений, созданных в процессе рево - люции, и усиления гарантий личности и имущества граждан.
Дальнейшее развитие общественных отношений, совершенствование законодательства способствовали укреплен ию организационных основ деятельности прокуратуры, расшир е- нию ее функций и полномочий и вели к укреплению ее правового статуса.
Период конца 80—90-х гг. прошлого столетия ознаменовался коренной перестройкой всех основ государственной и общественной жизни страны, реформированием в сфере экономики, политики и права, кардинальными изменениями в общественном правосознании, изменением социальных ценнос - тей и традиций.
Политические и экономические преобразования, демократизация общественных отношений, курс на утверждение прин - ципов правового государства не могли не коснуться прокур атуры. Первоначально это нашло отражение в Концепции судебно й реформы, одобренной Верховным Советом РФ 24 октября 1991 года. В ней авторы поставили под сомнение целесообразность сохранения прокурорского надзора и пришли к выводу о соср е- доточении усилий прокуратуры на функции уголовного прес ледования и составной ее части — поддержании обвинения в су де.
Таким образом, общая характеристика истории развития про - куратуры показывает, что российская прокуратуры за 280-летн ий срок своего существования прошла несколько этапов разви тия, отличающихся наличием у нее специфических функций, полно - мочий, а также местом, которое она занимала в тот или иной период времени в системе государственных институтов.
На первом этапе (1722—1864 гг.) основу правового статуса прокуратуры составляла модель прокуратуры надзорного т ипа с преобладанием функции надзора за соблюдением законност и.
—22 —
На втором этапе (1864—1917 гг.) — модель прокуратуры обвинительного типа как органа уголовного преследовани я с преимущественной функцией поддержания обвинения в суде .
На третьей этапе (с 1922 г. и до настоящего времени) статус прокуратуры определяет функция надзора за исполнени ем законов с выделением функции уголовного преследования, т о есть налицо модель прокуратуры смешанного, надзорно-обви нительного типа32.
При этом феномен прокуратуры (особый ее статус), как было отмечено участниками многосторонней встречи, орган изованной Советом Европы совместно с Генеральной прокурату - рой РФ (1997 г.), следует оценивать в контексте социально-по- литических условий ее функционирования, национальных тр а- диций, особенностей правовой культуры народа и т. п.33
Кроме того, чтобы обозначить ориентиры дальнейшего разви - тия прокуратуры, ее место и роль в системе органов государственной власти, необходимо проанализировать и исследовать в п ервую очередь конституционное положение прокуратуры, а также у же произошедшие законодательные изменения ее статуса.
__________________
32См.: Кобзарев Ф.М. Указ. соч. С. 21.
33См.: Прокуратура в правовом государстве. М., 1997. С. 157—158.
—23 —
2. Правовое положение и перспективы развития российской прокуратуры. Характеристика правового и конституционного статуса прокуратуры Российской Федерации
Слово«статус» (от лат. status) означает состояние, положение, правовое положение гражданина или юридического лица34. В юридической литературе чаще всего употребляется понят ие «правовой статус», которое и используется в качестве хара ктеристики правового положения, состояния того или иного суб ъекта права. Основу правового статуса органа (учреждения, орг а- низации и т. п.) составляют нормы права, определяющие цели, задачи, функции и полномочия этого органа, а также положение, которое он занимает в государстве и обществе, среди др у- гих органов.
Общий правовой статус прокуратуры России как государственного органа, учреждаемого Конституцией Российской Федерации, определяется конституционно-правовыми нормами и принимаемыми на их основе и в их развитие федеральными за - конами, а также другими нормативно-правовыми актами. Осно - вой правового статуса прокуратуры являются предписания , определяющие ее функции и полномочия, а также место, которое ей отводится в системе органов государственной власти. От правным моментом анализа статуса прокуратуры является иссле дование положений о функциональном назначении и полномочиях прокуратуры. Определение места и роли прокуратуры в систе ме государственно-правовых институтов хотя и имеет самосто ятельное правовое значение, но по сути производно от установле нных видов ее деятельности.
Функции прокуратуры, как и любого иного органа, имеют правовое обеспечение, затрагивающее сущность, содержани е, организационную структуру, полномочия системы прокурат уры. Любая функция как вид деятельности прокуратуры предопре делена общесоциальным назначением прокуратуры, выраженны м
__________________
34 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1986. С. 664.
—24 —
в ее целях и задачах. Прослеживается и обратная связь. Изме нение целей, задач прокуратуры влечет изменение ее функций, а значит и статуса прокуратуры в целом.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целями прокуратуры определены обеспечение верховенства закона, единства и укрепления закон ности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охра - няемых законом интересов общества и государства.
На достижение этих целей направлена вся деятельность про - куратуры, осуществляемая посредством реализации ее конк ретных функций. В качестве отличительной черты функций проку - ратуры следует выделить их законодательную регламентац ию, прямое указание на них в законе35. Главной функцией прокуратуры, выражающей ее основное назначение, в соответствии с Законом о прокуратуре является надзорная функция, а именн о надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов.
Правовое регулирование статуса прокуратуры осуществляется в различных формах. Во многих странах на конституцио н- ном уровне он не определяется или обозначается только в о б- щих чертах. Традиционно наиболее полные положения о проку - ратуре содержатся в специальных законах или кодексах. Для отечественной прокуратуры советского периода характерн ы установление четкого статуса прокуратуры в государственн ом механизме и закрепление его не только в специальных статьях Основного закона страны, но даже с выделением отдельной главы, посвященной прокуратуре и прокурорскому надзору (гл. 21 Конституции СССР 1977 г.).
Действующая Конституция РФ 1993 г. определяет статус прокуратуры весьма общими предписаниями, без упоминания ее задач, функций и полномочий. В ней фактически установлены только конституционные принципы организации прокуратур ы, а не функциональные основы ее деятельности.
Согласно ст. 129 Конституции РФ, помещенной в гл. 7 «Судебная власть», прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокур о-
__________________
35 См.: Кобзарев Ф.М. Указ. соч. С. 7.
—25 —
ров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ч. 1); Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобожда ется от должности Советом Федерации по представлению Прези - дента РФ (ч. 2); прокуроры субъектов РФ назначаются генераль - ным прокурором РФ по согласованию с субъектами (ч. 3); иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ (ч. 4); пол - номочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом (ч. 5).
Закрепленные в Основном законе положения свидетельствуют о специфичности, самостоятельности, а также незави симости прокуратуры от каких бы то ни было других государст венных органов и должностных лиц.
Особо следует отметить важность организации прокуратур ы
âвиде единой централизованной системы органов, позволяю - щей действовать всем органам прокуратуры в едином направ лении, обеспечивать единую законность в стране, использоват ь одинаковые по характеру общие полномочия и предъявлять о динаковые требования по устранению нарушений законов.
Наряду с этим вопрос об установлении на конституционном уровне более определенного и полного статуса прокуратур ы с указанием ее основных функций и полномочий остается открыты м и требует разрешения. Это касается таких наиболее значимых и недостающих полномочий Генерального прокурора РФ, как прав о законодательной инициативы и право на обращение с запросом в Конституционный Суд РФ. Орган, обладающий в силу полномо- чий и функций наиболее полной информацией о состоянии законности в стране, несовершенствах законодательства и пр обелах
âправовом регулировании, а также наделенный полномочиям и по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ, д олжен быть участником как законодательного процесса, так и конституционного судопроизводства. К сожалению, законодате льные инициативы о внесении поправок в ст. 104 и 125 Конституции РФ (о наделении Генерального прокурора РФ правом законодате льной инициативы, правом обращения с запросом в Конституцио н- ный Суд РФ и об изменении наименования гл. 7 Конституции РФ) не были реализованы, а соответствующий проект Российской Федерации, внесенный на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в октябре 1999 г. был отклонен депутатами, в основном по мотивам нецелесообразности допол ни-
—26 —
тельного расширения перечня органов и должностных лиц, на деленных такими полномочиями. Определенным оправданием та кой позиции законодателя может служить тот факт, что с момент а действия Конституции РФ 1993 г. не было принято ни одной поправки Главного закона страны, и все вносимые на рассмотрение парламента проекты законов РФ о поправках Конституции РФ неизменно отклонялись депутатами.
Появление в ¹ 9 за 2001 г. «Российской юстиции» статьи
профессора В. Ломовского «Какой власти принадлежит прокуратура?» свидетельствует о возрождающемся научном интересе к проблемам организации и деятельности российской прокур атуры — важнейшего государственно-правового института. До сих пор, если не считать отдельных, как представляется, «заказ ных» публикаций, такой интерес проявляла в основном ведомстве н- ная наука, прокурорские работники (действующие и бывшие) и представители различных структур власти36.
Представляется, что ценность статьи В. Ломовского заклю- чается не столько в ответе на поставленный в ее заголовок вопрос о том, какой власти принадлежит прокуратура, сколько в его попытке объяснить сущность современной прокуратуры и ее полезность для общества через возможные процессуальные формы деятельности.
Включаясь в дискуссию о месте прокуратуры в системе государственной власти, хотелось бы обратить внимание на сл едующие обстоятельства.
Исследование правового статуса прокуратуры в различные периоды развития России, в том числе и современный, приводит к выводу о том, что российская прокуратура является неотъемлемым элементом системы всякой государственной власти. И з- менения в системе государственной власти обязательно ок азывают воздействие на составляющие ее элементы и взаимосвязи . Прокуратура, являясь одним из элементов структуры власти , безусловно, подвержена происходящим изменениям в этой си с- теме, вместе с ней развивается и совершенствуется. В этой с вязи не правы те, кто продолжает утверждать, что прокуратура ос та-
__________________
36 См.: Смирнов А. Какая власть «оседлает» прокуратуру? // Росси йская юстиция. 2002. ¹ 1.
—27 —
ется в прежнем состоянии и не подвергается реформировани ю. Объективно это невозможно.
Основная проблема прокуратуры, однако, заключается в том, что она обречена на теснейшую связь с развитием полит и- ческих процессов, на сотрудничество с органами политичес кой, государственной власти. Поэтому продолжающееся формиро вание ветвей власти в России в настоящее время заставляет к аждую из них стремиться установить контроль над органами пр о- куратуры. А если такой контроль не получается, то устранит ь ее из системы государственной власти вообще, расчленив и вид о- изменив ее функции, передать их любому другому подконтрол ь- ному учреждению, например, ведомству Уполномоченного по правам человека либо Министерству юстиции и т. д.
Желание любой из ветвей власти «оседлать» прокуратуру кр о- ется в ее функциональном предназначении выполнять роль в ажнейшего элемента в механизме реализации власти. Например , законодательная и исполнительная ветви власти объективно заинтересованы в надзорных функциях прокуратуры, которые позво ляют соблюдать и исполнять требования законов. Судебная вла сть не может реализовать себя без обвинительной функции прокур атуры в уголовном процессе, да и в гражданском процессе невозмо жно осуществлять правосудие без прокурора, призванного защи щать государственные интересы, права неопределенного круга л иц (так называемый безгласный интерес), лиц, которые в силу матери - альных условий, физических недостатков, возраста и других при- чин самостоятельно не могут обратиться за защитой своих п рав. Попытки хотя бы частично эту работу переложить на адвокат уру породили проблему оплаты таких услуг и в определенной мер е явились препятствием к принятию закона об адвокатуре37.
Объективное стремление каждой власти усилить свой потенциал влечет усиление механизма реализации этой власт и за счет увеличения количества ее органов, расширения круга и х задач, функций и полномочий.
Именно поэтому правовой статус прокуратуры, как и других органов, входящих в механизм реализации власти, на протяжении развития общества изменялся; прокуратура при -
__________________
37 См.: Смирнов А. Указ. соч.
—28 —
обретала различные черты, отражающие усиление или ослабление той или иной ветви власти. Функции и полномочия прокуратуры менялись.
Для примера можно проанализировать место и роль прокуратуры, которые были отведены ей в Концепции судебной рефор - мы 1991 г., сравнив их с фактическим положением дел в настоящее время. Согласно Концепции «прокурорский надзор может оказаться целесообразным там, где отступление от закона прод иктовано политическими соображениями и зависит не от объекти вных экономических или социальных закономерностей, а от субъе к- тивной позиции местного депутатского корпуса, воли удель ных руководителей». Это пожелание в полной мере реализовано п ри решении поставленной Президентом РФ перед прокуратурой задачи — приведения регионального законодательства в соот ветствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством .
Как и рекомендовалось, в настоящее время покончено с так называемой «наступательностью» общего надзора, когд а нет законных поводов для вмешательства прокурора. В соответс твии с действующим Законом о прокуратуре проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы про куратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
Параллельно с усилением роли суда прокуратура законодательно отказалась от эпитета «высший» по отношению к функ - ции прокурорского надзора. Действующие приказы Генераль ного прокурора РФ теперь ориентируют прокуроров на такие ос нования к их вмешательству, как предположения о преступном характере нарушения, невозможности прибегнуть к обычным способам обжалования, особая общественная значимость во проса, защита Конституции РФ, обеспечение верховенства федерального законодательства и международного права. Из Фед е- рального закона «О прокуратуре Российской Федерации» из ъято право прокурора на вынесение предписания должностным ли - цам, устранена приостанавливающая сила протеста.
Уже сейчас можно утверждать, что в полной мере и даже более реализованы идеи, обозначенные в Концепции судебно й реформы 1991 г., касающиеся деятельности прокурора в уголовном процессе. На повестке дня стоит вопрос о пределах учас тия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве . Сле-
—29 —
дует заметить, что вопросы реформирования органов прокур атуры решаются не только законодательно, но и организационно ; прокуратура реально приспосабливается к новым видам дея тельности и полномочиям.
Таким образом, сравнение реального изменения правового статуса органов прокуратуры с идеями, заложенными в Конце п- ции судебной реформы, позволяет сделать вывод о фактическ ом достижении поставленных целей.
Между тем за последние годы законодательно расширены направления деятельности органов прокуратуры. В компетенцию вклю- чены: надзор за соблюдением Конституции РФ, надзор за испо л- нением законов руководителями коммерческих и некоммерч еских организаций, надзор за исполнением законов судебными при ставами. Убран из закона пятилетний срок полномочий прокуроров субъектов Российской Федерации и прокуроров городов и районов. Вновь появилось предостережение о недопустимости нарушения з акона прокурорами. Прокуратуре возвращена по существу в полном объеме функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и т. д. Наличие такого рода противоречий представляется не чем иным, как отражением борьбы в системе власти за усиление механизма ее реализации.
Эффективность власти, однако, заключается в ее единстве. На основании действующей Конституции РФ это единство гар антируется Президентом РФ, который является главой государ ства и обеспечивает согласованное функционирование и взаимо действие органов государственной власти и суверенитет России. Единство власти, наряду с другими факторами, бесспорно обязан о единой законности. Прокуратура, осуществляя функцию надз ора за исполнением федеральных законов и в том числе за соотв етствием издаваемых в России правовых актов федеральному з аконодательству, а также и другие направления своей деятельн ости, в значительной степени формирует единое правовое простр анство, реализуя принцип единой законности во всех сферах государственной и общественной жизни. Такое назначение прокуратуры оп ределяет ее роль и место в качестве одного из элементов меха низма эффективной реализации единой государственной власти, к оторую в России олицетворяет Президент. В этих условиях возд ействие различных ветвей власти на органы прокуратуры существенно бы сократилось, а ее деятельность стала бы более эффектив ной.
—30 —