Концепция развития российской прокуратуры на современном этапе - Соловьева Н.А., Меденцов А.А

прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчест ва: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегул и- рованным правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только им - ператору. «Генерал-прокурор, — писал русский политолог А.Д. Градовский, — по старшинству занимает последнее, по зна- чению — первое место в Сенате; он заседает в Сенате, именем императора контролирует все, что там происходит, имеет ед инственное и решительное влияние на мнение сенаторов»13.

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и дру - гих государственных органов и структур. Так, она вела набл юдение за интересами казны, вела надзор по арестантским дела м, за местами содержания заключенных под стражей. Подчеркивая это обстоятельство, видный российский государственный деят ель, бывший министр юстиции, генерал-прокурор Н.В. Муравьев сви - детельствовал, что в России «прокуратура с момента ее соз дания (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была преимущественно органом общего (административного) надз о- ра, а собственно судебная, обвинительная или исковая деят ельность составляла лишь одно из частных дополнений к функци и надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительно е на практике»14.

По утверждению В.О. Ключевского, Петр I долго размышлял над учреждением прокуратуры и работал над законопрое ктами непосредственно. Устройство надзора за высшим учрежде нием, которое само надзирало за всем управлением, было, по мне - нию известного историка, мудреным делом, его надо было согласовывать с формами ответственности.

Указ «О должности Генерал-прокурора» поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинение императору. В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал - прокурору — третий, соответствующий генерал-лейтенанту; о берпрокурору — четвертый; коллежским прокурорам — шестой; пр о- курорам надворных судов — седьмой, наравне с обер-фискала ми. Тем временем продолжается тщательная проработка законо про-

__________________

13Градовский А.Д. Высшая администрация России ХVIII столетия и генерал-прокуроры. СПб., 1866. С. 209.

14Муравьев Н.В. Указ. соч. С. 266.

—11 —

ектов, определивших статус прокуратуры: о Сенате, Генерал - прокуроре, прокурорах коллегий. 5 апреля 1722 г. Регламент Ад- миралтейств-коллегии был дополнен указом о должности про - курора коллегии.

Вскоре были приняты (27 апреля 1722 г.) указы о должности Сената и о должности Генерал-прокурора. «Должность Ге- нерал-прокурора» оставалась основным законодательным а ктом о прокуратуре на протяжении всего XVIII столетия. Главное отличие апрельской редакции указа от последней январской с о- стоит в пункте об ответственности прокуроров. Так же, как и прокурор коллегии, генерал-прокурор освобождался от отве т- ственности за не подтвердившееся доношение или протест, н о, как указал Петр, «ежели то часто будет употреблять, то не бе з вины будет».

Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. Со здавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов, П етр говорит и о защите интересов граждан, об охране их прав, пре - доставленных законом. Поэтому не случайно уже 17 апреля 1722 г. он издает Указ «О хранении прав гражданских», в котором, в частности, говорилось: «Понеже ничто так по управлению го сударством есть, как крепкое хранение прав гражданских, пон еже всуе законы писать, когда их не хранить, или ими играть как в карты, прибирая масть к масти: кто сей наш Указ преступит по д какой отговоркою: тот, яко нарушитель прав государственны х и противник власти, казнен будет смерти, без всякие пощады. И чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в вину попадет»15.

Защищая и охраняя права гражданские, Петр I, наряду с другими задачами, возлагал решение этой проблемы на проку - ратуру как орган надзора.

По мнению С.М. Казанцева, в России, таким образом, возникает институт надзора, который, хотя и получил французс кое название, однако был создан не по образу и подобию француз с- кой прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и

__________________

15См.: Соловьев С.М. История России с древнейших времен. М., 1993.

Ò.18.Êí.9.Ñ.441.

—12 —

включал элементы французской прокуратуры, шведских омбу д- сменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. И з Франции, помимо названия, была заимствована главная функция — надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор (но французские прокуроры был и при судебных органах, а русские — главным образом при адми - нистративных)16.

По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была з а- щита прав и свобод населения от нарушений со стороны влас тей.

По-другому объясняют возникновение должности генералпрокурора теоретики прокурорского надзора дореволюцион ной России А.Д. Градовский и Н.В. Муравьев. Первый рассматривал возникновение прокуратуры как одно из проявлений борьбы двух начал в государственном строительстве Петра I — колл егиальности и единоначалия: «Должность Генерал-прокурора во п- лотила и резюмировала личное начало, подобно тому как Сен ат начало коллегиальное»17. Н.В. Муравьев усматривал причины уч- реждения прокуратуры главным образом в недостатках фиск альной формы надзора: «Недостаточность, вместе с крайней неп о- пулярностью фискального надзора, естественно, приводили к мысли о другой, иначе организованной форме его, которая мо г- ла бы действовать совокупно с фискальством, так как это по с- леднее в известной степени все-таки приносило свою долю п ользы и правительство не находило еще возможным совсем отказат ься от него в делах местного управления»18.

А вот С.А. Петровский главную причину возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры в частност и в период петровских реформ видел в «крайнем упадке нравств енности в обществе»19.

Первым генерал-прокурором Петр I назначил Павла Ивановича Ягужинского. Способный от природы, энергичный и че - стный, Ягужинский пользовался полным доверием Петра I, ска -

__________________

16Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 134.

17Градовский А.Д. Указ. соч. С. 75.

18Муравьев Н.В. Указ. соч. С. 356—357.

19Петровский С.А. О Сенате в царствование Петра Великого. М., 1875. С. 156.

—13 —

завшего про него однажды: «Что осмотрит Павел, так верно, ка к будто я сам видел». Это доверие Ягужинский оправдывал все гда. В то время как многие крупные, даже приближенные к императору вельможи нередко погрязали в лихоимстве и других зло - употреблениях, на генерал-прокурора даже не падала тень т акого подозрения.

Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не определялось: велено было избирать «их из всяких чина», но «лучших». Прокуроры назначались на дол - жности Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те ил и иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Са м же генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственно сть только перед императором. В то время существовал такой по рядок действий прокуроров. Заметив нарушение, прокурор внач а- ле устно предлагал устранить его, а если его обращение не п о- могало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон и от которого зависело на том «протесте утвердиться», то есть принять его или же «ос - таться при своих мнениях». В последнем случае руководител ь учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось. В то же время прокурор, чей протест был отклонен, направлял специальное «доношение» генерал - прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчин енного или нет. Непосредственное уголовное преследование л ежало вне компетенции прокурора. Он только наблюдал за ходом расследования дела и имел «попечение» о «колоднических» , то есть арестантских делах.

В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, за которыми они должны были «иметь крепкое смотрение». Фискалы в коллегиях и надворных судах доносили о все х замеченных ими злоупотреблениях прокурорам. Прокуроры н а местах наблюдали также за правильным «собиранием» казен ных доходов, безубыточным для казны производством по подряда м и откупам, правильностью финансовой отчетности и др.

По мнению академика О.Е. Кутафина, прокуратура создавалась в России как представительный орган прежде всего и м-

—14 —

ператорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за де й- ствиями и решениями Правительствующего сената, других це н- тральных и местных учреждений. Суть самой должности проку - рора Петр I выразил такими словами: «Сей чин яко око наше». Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись20.

Таким образом, мы видим, что первоначально прокуратура возникла как построенный по принципу централизации с под - чинением всех прокуроров генерал-прокурору орган госуда рства, основной функцией которого являлось осуществление надз ора. Причины появления прокуратуры, уникального по тем временам органа, следует искать также и в менталитете российск ого чиновничества, и в правовом сознании общества. Пресечение мздоимства наталкивалось на жестокое сопротивление чиновни чества. Не приходилось ожидать активного содействия в обеспечен ии строгого исполнения законов и со стороны остального обще ства, большинство которого составляли крепостные крестьяне. И х меч- той было не тождество закона, а ничем не ограниченная своб ода и от помещика, и от закона21.

Для того чтобы добиться внедрения законов в жизнь, при- учить к их исполнению, возникла необходимость в особом ин - ституте принудительной реализации законов, которым и ста ла прокуратуры.

Последующее развитие правового статуса прокуратуры впл оть до Судебной реформы 1864 г. происходило в основном в рамках прокуратуры надзорного типа при усилении или уменьшении роли прокуратуры в системе государственных органов, а так же уточнении ее функций и полномочий. При этом основными фак - торами, влияющими на статусные характеристики прокурату ры, оставались воля государя, изменение экономических, право вых и социальных условий развития страны.

Смерть Петра и возведение на престол Екатерины I привели постепенно к сосредоточению фактической власти в рука х

__________________

20См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российская прокуратура. XVIII век. М., 1994. С. 8—27.

21См.: Кобзарев Ф.М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития. М. : МПСИ, 2002. С. 14.

—15 —

аристократии. Это не могло не сказаться на положении гене ралпрокурора, а затем и всей прокуратуры. Генерал-прокурор ну жен был Петру для надзора за вельможами, а в условиях, когда монарх находился во власти вельмож, должность генерал-про курора была излишней. При Екатерине I отмечается значительн ый отход от установленного Петром I порядка осуществления вы с- шего надзора прокуратуры за соблюдением законов в госуда р- стве; сужается государственное значение прокуратуры и во зглавляющего ее генерал-прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привел о к существенному ограничению полномочий Сената. Устремле ния «верховников» и «временщиков» к захвату верховной власт и в государстве, их олигархические и своекорыстные намерени я не могли найти совмещения с осуществляемым прокурорами над - зором за состоянием режима законности. В этой связи в неко торых сферах деятельности государственных органов возрож дается фискальная служба.

В октябре 1730 г. императорским указом восстанавливалась должность генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и на д- ворных судах. Указ констатировал, что состояние законност и в стране ниже всякого уровня: «В государственных делах слаб ое чинится управление и челобитчики по делам своим справедл ивого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения пре - терпевают». Возрожденным органам прокуратуры вверялся н адзор за тем, «чтобы челобитчики правым и нелицемерным судо м удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякою ревностию и добрым порядком». Таким образом, прокуратура восстанавливалась во имя тех ж е благородных целей, что и создаваемая Петром I.

Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 17 ноября 1740 г. генерал-прокурор князь Н.Ю. Трубецкой был неожиданно отстранен от должности и направлен в Ригу. Встал вопрос о существовании прокуратуры как государственного органа. 15 декабря последовал Указ об утв ерждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем синоде, которы й повелевал «о произведении в коллегии, канцелярии и губерн ии прокуроров по прошлому указу исполнения не чинить, понеже об оных иметь будет рассмотрение вновь», упразднив, таким

—16 —

образом, должность генерал-прокурора, а обер-прокурора ос тавив без подчиненных22.

Роль прокурора возрастает при Екатерине II. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает свои м контролем всю их деятельность, а к концу XVIII в., продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высши м органом управления общей компетенции23. Укрепляя прокуратуру как орган надзора, Екатерина II в Наставлении вновь назначе н- ному генерал-прокурору князю А.А. Вяземскому писала о нали - чии в Сенате двух партий: «Вам не должно уважать ни ту, ни другую сторону, обходиться учтиво и беспристрастно, выслу шивать всякого, имея только единственно пользу Отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путе м к истине»24.

Как видно из этого Наставления, в нем также ставился вопрос о защите государства и справедливости, в том числе и о защите интересов подданных российского государства.

В таком значительном для государственного управления и судебной системы правовом акте, как «Учреждение для управ ления губерний Российской империи» (далее — «Учреждение...») от 7 ноября 1775 г., предусматривалась специальная глава «О проку - рорской и стряпческой должности», в которой устанавливал ись широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надз о- ру, а также надзору за местами лишения свободы, конкретизи ровались должностные обязанности. В статье 404 «Учреждения...» было сказано: «Вообще губернский прокурор и губернские стряпч ие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка , законами определенного, и в производстве и отправлении са мих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и инт ереса императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повс юду зловредные взятки». «Нравственно-полицейские его обязанности, — говорил Н. Дмитриев об обязанностях прокурора во времена Екатерины, — состояли в наблюдении за порядком в обществе: он

__________________

22См.: Ключевский В.О. Указ. соч. С. 177, 179.

23См.: Российское законодательство Х—ХХ веков. 1987. Т. 5. С. 127.

24См.: Прокуратура Санкт-Петербурга: Исторический очерк. СПб ., 1997. С. 11.

—17 —

доносил о непослушании или ропоте жителей губернии, о нар у- шении правил благочиния, соблазне и нарушении общественн ого спокойствия, о запрещенных торгах»25.

По «Учреждению...» прокуроры осуществляли надзор за деятельностью всех присутственных мест губернии. Характер изуя «прекрасную должность губернского прокурора» как насле дие петровских времен и одно из лучших екатерининских учрежд е- ний, А.Ф. Кони писал: «“Блюститель закона” и “царское око”, охранитель закона и свободы частных лиц в случаях учрежде ния опеки с ограничением их прав, ходатай за арестованных и на - блюдатель за содержанием их; внимательный “читатель” опр еделений всех присутственных мест; губернский прокурор, по с у- ществу своих прав и обязанностей, был представителем цент - ральной правительственной власти, вдвинутым в среду мест ного управления»26.

Однако стремление правительственной власти самодержавной России на всех уровнях к бесконтрольности, всепроника ю- щая регламентация и полицейская опека, отсутствие гласно сти, безнаказанность всякого рода чиновничьих злоупотреблен ий — все это в сильнейшей степени стесняло права человека и им енно с этим приходилось бороться прокурорам того времени.

Во время царствования Александра I (1801—1825 гг.) прокурорский надзор был возрожден, причем начиная с 1802 г. гене- рал-прокурор стал одновременно и министром юстиции. Первы м министром юстиции России с одновременным исполнением об я- занностей генерал-прокурора и руководством всей прокуро рской системы был назначен знаменитый поэт Гавриил Романович Д ержавин. Он ревностно взялся за работу, больше внимания стал уделять обер-прокурорскому и местному надзору.

22 сентября 1802 г. Г.Р. Державин подписал циркулярный ордер, направленный губернским прокурорам. Основываясь н а Учреждении для управления губерний и законах от 8 сентябр я 1802 г., министр юстиции сводит свою инструкцию для местного надзора к семи главным положениям. В том числе Г.Р. Дер - жавин в своем ордере к прежним ведомостям, представляемым губернскими прокурорами в Петербург (о числе решенных и

__________________

25Цит. по: Веретенников В.И. Указ. соч. С. 53.

26Кони А.Ф. Избранные произведения. М., 1980. Т. 4. С. 123.

—18 —

визии, несшиеся, как грозовые тучи, на местность, пораженную правовою засухою»28.

И все же, объективно оценивая роль дореформенной (имеется в виду Судебная реформа 1864 г.) прокуратуры, следует отметить, что она, как и большинство государственных орга нов царской России накануне реформы 60-х гг. XIX в., находилась в сложном положении. Система надзора в России в первой поло вине ХIХ в. сохраняла лишь относительное единство. Наряду с ге не- рал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах — губернаторы. Обер-прокуратура, осуществлявшая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокурат у- рой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре.

По мнению С.М. Казанцева (мы разделяем эту точку зрения), беспомощность прокуратуры и низкий уровень законно сти в тот период были обусловлены не только пороками всей сис темы общества и бюрократического аппарата самодержавия в ц е- лом, но и недостатками самого этого института. Во-первых, пр о- курорский надзор был подчинен исполнительной власти в ли це одного из министров. Во-вторых, сфера надзора и функции про - куроров стали к тому времени столь обширны и неопределенн ы, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом, требов а- ла серьезных преобразований29.

Вот почему, как только во второй половине 50-х гг. ХIХ в. встал вопрос о необходимости судебной реформы в России, в ы- яснилось, что применение даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопроизводства неизбежно вле чет за собой и реорганизацию прокуратуры.

Судебные уставы 1864 г. существенно ограничили прокурорский надзор «делами судебного ведомства» и возложили на прокуратуру функции государственного обвинения по угол овным делам в судах, а также наделили прокуроров широкими полномочиями при осуществлении надзора за дознанием и пр едварительным следствием. По-разному объясняется столь кар ди-

__________________

28См.: Кони А.Ф. Сочинения. М., 1968. Т. 5. С. 8.

29См.: Казанцев С.М. Дореволюционные юристы о прокуратуре. СПб ., 2001. С. 19.

—20 —