15. Фактори результативності та ефективності публічного адміністрування

Для нашого століття є характерним намагання досягти високої продуктивності й ефективності будь-якого виду діяльності. Складність полягає у вимірі і концептуалізації ефективності, зокрема у сфері управління. Проблема ефективності роботи органів управління в багатьох випадках зводиться до ефективності праці службовців апарату, зміни їх чисельності, якості, затрат часу, а метою науки управління, виходячи з цього, вважають досягнення економічної і технічної ефективності за допомогою наукового спостереження і аналізу. Але за такого вирішення проблеми поза увагою науковців і практиків залишається найважливіша складова управлінської ефективності — соціальна. Незаперечним видається той факт, що система органів державного управління під час своєї діяльності повинна забезпечити позитивну її результативність, передусім в галузі реалізації прав і свобод особи. Під результативністю в літературі розуміється досягнення мети управлінської діяльності. Соціальна ефективність виявляється в якості часткового критерію ефективності суспільної праці, саме вона переважно є основним показником результативності управлінської діяльності щодо забезпечення реалізації прав людини. Головна складність полягає в тому, що соціальну ефективність у більшості випадків неможливо визначити в кількісних показниках. Співвідношення і співставлення витрат на державне управління та рівня обслуговування ними суспільних потреб і становить зміст ефективності державного управління.

Зважаючи на те, що в науковій літературі трапляються різні визначення ефективності, обґрунтованим видається з’ясування тих елементів, які, на думку автора, є найсуттєвішими при визначенні даного поняття. По-перше, повне досягнення конкретної мети, при цьому найважливіше — обрати кілька завдань, які стануть важелем впливу на підсистеми, щодо яких вони розробляються.

По-друге, управлінська мета має бути реальною та соціально-корисною, адже характер мети значною мірою впливає і на ефективність діяльності, оскільки будь-які зусилля можуть виявитися марними, якщо мета за існуючих умов є об’єктивно недосяжною або якщо мета реальна, але є соціально-шкідливою, тобто такою, що не відповідає загальносвітовій тенденції до прогресивного розвитку суспільства, є антидемократичною. За таких умов оцінка ефективності видається сумнівною, оскільки порушується головний критерій — соціальна ефективність управління. Третя складова – мінімальні витрати ресурсів та управлінської енергії — розглядалася в багатьох як управлінських, так і економічних наукових дослідженнях.

Наступний елемент — це оптимальний (у значенні "найбільш сприятливий") строк досягнення мети. Своєчасність є важливою умовою ефективності управлінських рішень, а зрештою й управлінської діяльності загалом. Зважаючи на це, своєчасність має розглядатися одночасно й як принцип адміністративної реформи. Оптимальний термін досягнення мети не повинен ототожнюватися зі швидкістю досягнення результатів. Адже не завжди швидке досягнення мети є оптимальним з огляду як суб’єкта, так і об’єкта управлінського впливу. Тому оптимальність терміну як елемента ефективності управління, на думку автора, краще розглядати у значенні своєчасності, відповідності вимогам історичного періоду.

Останнім елементом вважаємо врахування зовнішніх і внутрішніх обставин, в яких здійснюється управління, зокрема державне. Ефективність системи суб’єктів державного управління залежить не лише від організаційної побудови цієї системи, ресурсного забезпечення, від професійності державних службовців або їх кількості та інших внутрішніх обставин (внутрішнього середовища), а й від врахування чинників зовнішнього середовища, які можуть бути не підконтрольними суб’єктам управління і тому значною мірою впливатимуть на ефективність управлінської діяльності.

Враховуючи викладене, ефективність управління може бути визначена як "повне досягнення реальної та соціально-корисної конкретної управлінської мети за мінімальних витрат ресурсів та управлінської енергії в оптимальний термін з урахуванням обставин зовнішнього та внутрішнього характеру".

Отже, ефективність у найзагальнішому розумінні — це ступінь досягнення мети або відношення досягнутого результату до поставленої мети.

На ефективність державного управління впливає комплекс економічних, кадрових, організаційних, правових, політичних умов.

З методологічної точки зору оцінка ефективності системи органів державного управління має ґрунтуватися на певних критеріях, за якими визначатиметься ефективність зазначеної системи.

Визначальними критеріями ефективності системи державного управління, а отже і системи органів управління як її підсистеми, виступають критерії групи комплексної соціальної ефективності, що відображає стан та реальну роль указаної системи в суспільній життєдіяльності. Ці критерії є узагальнюючими, характеризують активність керуючої та керованої підсистем в органічній єдності. Акцент у них робиться на встановлення залежності між системою держаного управління та рівнем і якістю вирішення головних проблем розвитку суспільства. Як інтегрований критерій ефективності державного управління може розглядатися соціальний ефект як сукупний і загальний позитивний результат, що отримує суспільство і при виробництві, так і при споживанні матеріальних, соціальних і духовних благ. Обов’язковою ознакою соціального ефекту також виступає його прогресивність, стійкість, здатність бути джерелом та засобом подальшого розвитку. Саме виходячи з цього, автор запропонував внести до поняття управлінської ефективності як її складовий елемент фактори внутрішнього і зовнішнього середовища. Соціальний ефект має відображати співвідношення сукупних витрат ресурсів та управлінської енергії на певну діяльність та управління нею з об’єктивним результатом, що був отриманий і реалізований в суспільстві, забезпечуючи розвиток останнього.

Наступна група критеріїв може бути позначена як критерії спеціальної соціальної ефективності державного управління. Критерії ці висвітлюють організацію та функціонування безпосередньо державно-управляючої підсистеми (сукупності державних органів, що здійснюють управління). Розглядаючи критерії спеціальної соціальної ефективності державного управління, що відображають рівень організації та функціонування управляючої підсистеми як цілісності, ми маємо віднести до них доцільність, витрати часу на вирішення управлінських питань та здійснення управлінських операцій, стиль функціонування державно-управляючої підсистеми, її підструктур та ланок, витрати на утримання і забезпечення функціонування державно-управляючої підсистеми, складність організації і діяльності державно-управляючої підсистеми.

Так, наприклад, сукупні (економічні, технічні, кадрові та інші) витрати на утримання і забезпечення функціонування державно-управляючої підсистеми. Ключовим елементом цього критерію є фінансові витрати. В правовій літературі зазначається, що фінанси — це головний носій інформації в механізмі державного управління, найбільш важливий та очевидний критерій ефективності його функціонування. Аналізу цього критерію ефективності присвячено значну кількість як наукових праць, так і нормативно-правових актів. Так, у Постанові Верховної Ради України "Про стан стан реалізації адміністративної реформи стосовно вдосконалення діяльності органів виконавчої влади" зазначається, що питома вага видатків на утримання органів виконавчої влади збільшилася з 1,5 % в 1996 році до 3,8 % в 1999 р., при цьому середня зарплата працівників цих органів становила у 1999 р. лише 206 грн. Зросла чисельність фінансових і фіскальних органів у загальному обсязі органів державного управління, питома вага яких збільшилась за 1999 р. з 43,6 % до 53 %. Аналіз змін обсягу видатків державного бюджету на утримання органів державного управління в загальному обсязі видатків державного бюджету України показує, що питома вага затвердженого обсягу управлінських видатків постійно зростає. Слід наголосити, що хоча проблема ця є найактуальнішою, оцінка ефективності державного управління або системи органів державного управління лише за цим критерієм є принципово помилковим баченням суті проблеми, адже обмежуючись кількісними показниками при аналізі витрат, окремі аналітики не враховують соціальні результати діяльності суб’єктів управління, складність процесів управління та інші чинники, що впливають на ефективність витрат. Питання тут скоріш перебуває у площині неадекватності витрат на державне управління фінансово-економічному стану держави та соціальному ефекту, що досягається. Логічним висновком цього є недоречність зведення змісту процесу раціоналізації (або реформи) державного управління лише до кількісних параметрів (скорочення, зменшення, звуження), оскільки це є вторинні процеси.

Важливу роль в оцінці управління відіграють критерії конкретної соціальної ефективності діяльності кожного державного органу, кожного конкретного управлінського рішення, дії, відносин. Зазначені критерії необхідні тому, що комплексна і спеціальна соціальна ефективність є наслідками конкретної соціальної ефективності. У складних ієрархічних управляючих підсистемах можливі випадки, коли комплексна і спеціальна соціальна ефективність досягаються за рахунок активності одних управляючих компонентів за певної інертності інших. Наслідком цього може бути низький рівень роботи окремих органів при наявності загальних позитивних показників. Така ситуація є небажаною, оскільки суспільству й державі потрібна ефективність кожного конкретного елемента державно-управляючої підсистеми поряд з ефективністю вказаної підсистеми в цілому. Ефективна робота одиничних елементів системи суб’єктів державного управління є свідченням наближеності системи до громадян та реалізації принципу пріоритетності потреб та інтересів громадян в державному управлінні.

Остання група критеріїв — це критерії індивідуальної соціальної ефективності, за якими, на думку автора, має оцінюватися ефективність посадових осіб органів державного управління. Посадова особа, як індивідуальний представник державного органу, наділений відповідною компетенцію, здійснює від його імені діяльність, результативність та ефективність якої не збігається за змістом з ефективністю органу. Критерієм цього класу ми вважаємо імідж працівників державного апарату, його правову культуру, оскільки в більшості випадків посадова особа асоціюється у громадян із посадою, яку вона обіймає в державному апараті. Підвищуючи авторитет кожної окремої посадової особи, ми підвищуємо авторитет органу державного управління, що сприяє відповідно ефективності його діяльності.