14. Бюрократія в системі публічного адміністрування

Бюрократія — адміністративна система організації, що складається з ряду офіційних осіб, посади і пости яких утворюють ієрархію і які розрізняються формальними правами і обов'язками, що визначають їх дії і відповідальність.

Для бюрократії характерне перебільшення значення формальних процедур, скрупульозне виконання інструкцій, що спричиняє відокремлення бюрократичного управління від потреб об'єктів управління, помилки у керівництві та його неефективність при вирішенні проблем, які вимагають нетрадиційних підходів та засобів.

Ознаки бюрократії властиві будь-якому виду соціального управління. У недемократичному суспільстві панування бюрократії сприяє утвердженню безконтрольного і необмеженого панування чиновництва, яке перетворюється у самодостатню, відокремлену від суспільства верству, усуненню громадян від управління суспільними справами, стає підгрунтям для запровадження авторитарних процедур та методів управління.

Згідно з Вебером, усі великомасштабні організації за своєю природою тяжіють до бюрократизації.

Згідно з Вебером, у сучасних країнах розростання бюрократії є неминучим; бюрократична влада є єдиним способом дати раду адміністративним потребам великомасштабних соціальних систем. Разом з тим, на думку Вебера, бюрократії притаманний ряд серйозних недоліків, котрі, як ми побачимо далі, мають важливий підтекст для природи сучасного суспільного життя.

Щоб дослідити корені та природу розширення бюрократичних організацій, Вебер розробив ідеальний тип бюрократії. Вебер перелічив кілька характеристик ідеального типу бюрократії (1978 р.):

• Наявність чіткої ієрархії влади. Таким чином, завдання в організації розподіляються як "офіційні обов'язки". Бюрократія має вигляд піраміди з найвищим керівництвом на верхівці. Ланцюг вказівок тягнеться з верхівки до основи, що уможливлює координоване прийняття рішень. Кожний вищий підрозділ контролює і перевіряє діяльність підрозділу, розташованого нижче в ієрархи.

• Поведінка службовців на всіх рівнях організації координується писаними правилами.

• Службовці працюють повний робочий день і одержують платню. Кожна посада в ієрархії забезпечується визначеною і фіксованою зарплатнею. Кар'єра осіб у межах організації вважається природним явищем. Просування вище можливе на основі здібностей, старшинства або комбінації обох чинників.

• Існує розмежування обов'язків службовців у рамках організації та їхнього приватного життя.

• Жодний із членів організації не володіє матеріальними ресурсами, з якими вони працюють. У бюрократичному середовищі службовцям не належать офіси, в яких вони працюють, столи, за якими вони сидять, або офісне обладнання, яким вони користуються.

На думку Вебера, чим більше організація наближається до ідеального типу бюрократії, тим ефективніше вона виконуватиме завдання, заради яких її було створено. Вебер часто порівнював бюрократії із складними механізмами.

У новітні часи публічну службу починають трактувати як бюрократію – інструмент, за допомогою якого в конкретних соціальних умовах проводиться власна воля держави, що представлено в теорії М. Вебера про устрій суспільства.

Бюрократичні відносини обумовлені соціально та економічно, вони не залежать від інтересів, свідомості й волі індивідів і є формою виявлення антагонізмів, протиріч і конфліктів між державою і суспільством, владою і громадянами. Ці протиріччя і конфлікти ніколи не будуть адекватно відтворені державними чиновниками, оскільки вони включені до певної системи практичних і пізнавальних відносин самої влади.

Існування даних протиріч у державній системі досліджують раціональні, нігілістські, «азіатська» і сучасна концепції бюрократії.

Головні «ідеологічні» постулати раціональних концепцій бюрократії:

а) бюрократія однаково ефективно служить будь-якому політичному «хазяїну», але не втручається при цьому в політику;

б) бюрократія — найкраща з усіх можливих форм організації;

в) найважливіше достоїнство бюрократії — незалежність від суб’єктивного впливу на прийняття рішень.

2) Нігілістські концепції бюрократії. Принципово протилежного погляду на бюрократію дотримував К. Маркс. Бюрократія в його розумінні є абсолютним злом. Навіть звичайний перелік пунктів марксистської критики бюрократії вражає: підміна суспільного інтересу приватними інтересами влади і конкретного чиновника, тобто «присвоєння держави» чиновником; органічна нездатність бюрократії вирішувати справжні проблеми, відсутність у неї державного розуму; перекручене сприйняття дійсності, відрив від неї, упередженість, сваволя, що зростає в міру просування до вершини бюрократичної ієрархії; корпоративність,користолюбство цієї ієрархії; кар’єризм як спосіб її життя; посягання на монопольну компетентність; формалізм.

3) «Азіатська» концепція бюрократії. «Азіатська», або «імперська», концепція теорії бюрократії набула найповнішого втілення в азіатських країнах, її можна називати також «східною» і розглядати насамперед на прикладі її класичної форми — бюрократії китайської. «

До механізмів підпорядкування чиновників не бюрократичній структурі влади як такій, не інтересам бюрократичної еліти, а лише милості правителя можна віднести:

- відсутність у чиновників вузької спеціалізації, що робило можливим їхню безболісну взаємозамінність;

- постійний надлишок кандидатів на посаду;

- крайня обмеженість строку службової кар’єри, що позбавляло сенсу створення притаманної для інших бюрократичних систем особистої відособленості для просування вгору;

- особиста залежність усіх чиновників від правителя;

- жорстокі заходи щодо небажаних зв’язків у середовищі чиновників;

- фінансова залежність чиновника не від жалування, а від його уміння вижати з підданих максимальну кількість доходів;

- відсутність у чиновників яких-небудь особистих або корпоративних гарантій від необґрунтованого звільнення, пониження на посаді;

- особливо ретельний контроль за потенційно найнебезпечнішою для влади вищою і середньою бюрократією.

4) Сучасна концепція бюрократії. Сучасна концепція бюрократії (її ще називають «реалістичною») фактично є зараз пануючою в країнах західної демократії. По суті йдеться про поступове доповнення і модернізацію веберовської моделі.

Ознаки бюрократизму: формалізація, ієрархічність, регламентація. Формалізація — це метод відображення певної області у вигляді формальної системи, коли форма виділяється у якості особливого предмета дослідження незалежно від змісту. Такий метод полегшує вивчення предмета.

Регламентація — Процес встановлення певних правил.

У ширшому розумінні слова ієрархія — це розташування частин або елементів цілого в певному порядку від вищого до нижчого. Ієрархічна структура — множина будь-чого, частково упорядкована так, що існує тільки один елемент цієї множини, який не має попереднього, а всі інші елементи мають тільки один попередній; багаторівнева форма організації об'єктів з чіткою приналежністю об'єктів нижнього рівня певному об'єкту верхнього рівня.